II SA/Bd 379/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] Wójt Gminy C. przyznał A. R. na podstawie art. 38 ust. 1 – 6 art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593; ze zm.) zasiłek okresowy w kwocie 80 zł miesięcznie na okres od stycznia do kwietnia 2007 r. przyjmując, iż dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie wynosił 385 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji A. R. zakwestionowała wysokość przyznanego jej świadczenia podnosząc, iż jedynym jej stałym dochodem jest zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem do niego. Decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło na podstawie art. 138 § 2 kpa zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przy ustalaniu dochodu rodziny A. R. organ I instancji bezzasadnie zastosował art. 8 ust. 11 ustawy uznając za jednorazowy dochód w kwocie 2000 zł dwa wypłacone w sierpniu i wrześniu 2006 r. świadczenia – zapomogę z tytułu urodzenia dziecka i dodatek z tytułu urodzenia dziecka i doliczył do miesięcznego dochodu 1/12 tej kwoty, co w konsekwencji spowodowało zawyżenie rzeczywistego dochodu w rodzinie odwołującej się wynoszącego 218 zł. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego wydanie przezeń merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest możliwe, gdyż organ I instancji nie wykazał, że nie ma możliwości przyznania świadczenia w wyższej kwocie ze względu na posiadane na ten cel środki finansowe. Jakkolwiek ustawodawca określił tylko górną i dolną granicę wysokości zasiłku okresowego pozostawiając uznaniu organu przyznanie go w konkretnej wysokości, przed wydaniem decyzji administracyjnej nie sporządzono informacji o środkach finansowanych na realizację zasiłków okresowych w 2007 r. Sporządzenie takiej informacji po wydaniu decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami kpa, gdyż uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do treści tego dokumentu. Niezależnie od tego nie wyjaśniono, dlaczego przyznano zasiłek okresowy na 4 miesiące. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i uzupełniającym ją piśmie A. R. ponownie zakwestionowała wysokość otrzymanego świadczenia powołując się na swą trudną sytuację materialną i podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. winno rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, gdyż Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C. celowo wydaje niekorzystne dla niej decyzje i odwleka tym samym udzielenie jej pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem nie będąc związany granicami skargi a jedynie przedmiotem objętym zaskarżoną decyzją, co oznacza, iż stwierdziwszy uchybienia nie podniesione w skardze władny jest uchylić tą decyzję. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy administracyjnej w jej całokształcie poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 § 2 kpa dopuszczający wydanie przez organ odwoławczy tego rodzaju decyzji winien być zatem interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja taka jest zgodna z powołanym przepisem tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia uzasadnienia rozstrzygnięcia mieszcząca się w kompetencjach organu odwoławczego określonych w art. 136 kpa, wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W orzecznictwie sądowym przyjęto, iż także w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym zachodzi potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy obligowany jest zastosować przepis art. 136 kpa. W ocenie Sądu przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie zachodziły. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że wysokość dochodu rodziny odwołującej się w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie została w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wadliwie ustalona, co rzutowało na określenie maksymalnej i minimalnej kwoty wysokości tego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. Nr 64, poz. 593; ze zm.) zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny, a taką wraz z córką tworzy A. R., do wysokości różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rodziny (maksymalna kwota zasiłku), nie niższy jednak niż w kwocie 20 zł miesięcznie oraz, stosownie do art. 147 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy, nie mniej niż 25 % wskazanej różnicy jeśli chodzi o zasiłek okresowy w 2007 r. (minimalna kwota zasiłku). Uznając za jednorazowy dochód rodziny w wysokości 2000 zł wypłacone w dwóch miesiącach w sierpniu i wrześniu 2006 r. dwa świadczenia – dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka i jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka, organ I instancji poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 8 ust. 11 ustawy doliczył do dochodu rodziny 1/12 wskazanej kwoty, ustalając w ten sposób wysokość dochodu rodziny w grudniu 2006 r. na 385 zł, jakkolwiek wniósł on w istocie 218 zł (zasiłek rodzinny 48 zł i dodatek do tego zasiłku 170 zł). Przy wyliczonym prawidłowo powyższym dochodzie rodziny odwołującej się i ustawowym kryterium dochodowym wynoszącym na dwie osoby 702 zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze było w stanie określić górną granicę zasiłku okresowego (702 zł minus 218 zł), a także jego minimalną kwotę (25 % od różnicy między 702 zł i 218 zł, a nie jak podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji 25% od 218 zł). Jednak ze względu na to, iż przyznanie zasiłku w konkretnej wysokości przy zakreślonej górnej i dolnej granicy zasiłku, jak trafnie zaznaczyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustawodawca pozostawił uznaniu organu, istotne znaczenie ma wykazanie w postępowaniu administracyjnym wpływu sytuacji finansowej placówki pomocy społecznej na wysokość przyznanego w danym przypadku zasiłku, to jest wykazanie, iż wysokość ta jest adekwatna do możliwości finansowych organu pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako przyczynę uchylenia decyzji Wójta Gminy C. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazano niesporządzenie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego informacji o środkach finansowych na realizację zasiłków okresowych w 2007 r. i potrzebach w tym zakresie na terenie gminy oraz - iż opracowanie takiej informacji już po wydaniu decyzji w dniu [...] 2007 r. nie dało stronie możliwości wypowiedzenia się co do tego dowodu. Data wymienionej informacji, której nota bene brak w przedłożonych Sądowi aktach sprawy, wskazuje, iż doręczono ją organowi II instancji na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu podając przedstawione wyżej motywy przekazania sprawy do rozpoznania organowi I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie wykazało wymienionych w art. 138 § 2 kpa przesłanek do jego zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dysponując niezbędną informacją i będąc zobligowane do rozpoznania sprawy w jej całokształcie, winno we własnym zakresie dokonać oceny tego dokumentu w aspekcie możliwej wysokości przysługującego stronie zasiłku okresowego i – uchylając zaskarżoną decyzję - orzec merytorycznie. Nie było bowiem potrzeby uzupełniania postępowania wyjaśniającego i to w znacznej części w rozumieniu cyt. przepisu nawet w razie stwierdzenia przez organ odwoławczy konieczności zwrócenia się do organu I instancji o uzupełniające informację z dnia 31 stycznia 2007 r. dane. Mieściłby się to bowiem w przewidzianych w art. 136 kpa kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Poza tym przed wydaniem decyzji merytorycznej organ odwoławczy, konwalidując popełnione przez organ I instancji uchybienie, miał możliwość zapewnienia stronie skorzystania z określonego w art. 10 § 1 kpa uprawnienia do wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów, ze szczególnym uwzględnieniem informacji o sytuacji finansowej gminnej pomocy społecznej. Powodem uchylenia decyzji z dnia [...] 2007 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa nie mogło być również zaniechanie podania w jej uzasadnieniu motywów orzeczenia o przyznaniu zasiłku na 4 miesiące. Dysponując szczegółowym wywiadem środowiskowym dotyczącym sytuacji życiowej i materialnej strony oraz informacją w przedmiocie środków przeznaczonych w gminie na zasiłki okresowe i potrzebach w tym względzie, organ odwoławczy władny był dokonać oceny, czy ustalenie powyższego okresu pobierania zasiłku było zasadne, czy też należałoby rozstrzygnąć o jego przyznaniu na dłuższy, czas stosownie do art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Uznając z przedstawionych wyżej względów, iż zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe (art. 138 § 2 kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) orzeczono o jej uchyleniu.