II SA/Bd 381/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. II SA/Bd 381/09 Uzasadnienie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wystąpienia Wójta Gminy [...] w sprawie uzgodnienia warunków do przygotowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektów produkcyjnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Usługowego [...] Spółka z o.o. na działce nr 280 w [...] gm. D. Ch. postanowił dokonać uzgodnienia dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia zgłaszając następujące warunki: - należy dokonać analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu oraz zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza atmosferycznego w terminie 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia użytkowania wyżej wymienionych powierzchni produkcyjnych. W podstawie prawnej postanowienia wskazano na przepis art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150). Uzgodnienie dotyczyło także zaplanowania zieleni izolacyjnej (zielonej przez cały rok) wzdłuż granic działki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył L. B. [...]. Powiatowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., że pominięte w raporcie otwory ujęć wód mineralnych w [...] usytuowane są w odległości dwukrotnie większej niż 400 m jak twierdzi skarżący, bo około 700-1000 m od terenu Przedsiębiorstwa, Produkcyjno – Usługowego [...]. Zarzut przedwczesnego uzgodnienia przedsięwzięcia uważa za niesłuszny. Na powyższe postanowienie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sąd ten wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Bd 807/08 uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Następnie Powiatowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] r. wydał postanowienie umarzające postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przedmiotowa inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) i zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć opisanego w Rozdziale 2 Działu VI Tytułu I ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). W dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która w zasadniczy sposób zmienia zasady przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, w tym w art. 144 pkt 9, uchyla m.in. przywołany wyżej Dział VI ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, przed dniem 15 listopada 2008 r., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z tym, że na postanowienia wydane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przysługuje zażalenie. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektów byłego zakładu produkcyjnego obróbki skrawaniem dla potrzeb Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego [...] Sp. z o.o. z [...] na działce nr 280 w [...] na terenie gminy [...] w powiecie [...], nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Przywołany przepis ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W tej sytuacji prawnej ma też zastosowanie teza, iż organ odwoławczy obowiązany jest z urzędu uwzględnić zmiany prawa materialnego, jakie zaszły po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji (por. J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne, s. 252). Teza ta została potwierdzona orzecznictwem, z którego wynika, że "Decyzja organu, utrzymująca w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały, jest dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a." (Wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r., RN- Ga 1985, nr 3 z komentarzem H. Starczewskiego). Takie też stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 3 marca 1993 r., IV SA 1241/92, ONSA 1993, z. 3, poz. 79). W związku z powyższym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Skargę na powyższe postanowienie złożył L. B. [...] reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: -naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 807/08 nie wiążą Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz błędne i niczym nie uzasadnione przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], że nie jest on uprawniony do ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpoznania zażalenia mimo wyraźnego zobligowania przez Sąd w tym zakresie, - naruszenie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) poprzez przyjęcie błędnej oceny prawnej w zakresie braku podstaw prawnych co do ponownej weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem dowodów przedstawionych przez skarżącego, a nie uwzględnionych we wcześniejszym postępowaniu – a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem, godzącego zarówno w interes prawny jak i pozostawienie w obrocie błędnej decyzji, - naruszenie art. 7 i 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dążenia organu administracji do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie w sprawie interesu społecznego obywateli – w tym stanie skarżącego - oraz zaniechanie wypowiedzenia się skarżącego co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Już literalne brzmienie przepisu wskazuje na brak uprawnienia organu, do oceny czy w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ posiadał kompetencje organu II instancji i wobec tego był uprawniony bądź nie do ponownego rozpatrzenia sprawy, do którego został zobowiązany przez Sąd. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania władzy państwowej. Nie jest bowiem rzeczą organu kwestionowanie wskazań Sądu, bo taki stan rzeczy stanowiłby polemikę z orzeczeniem Sądu i podważałby w istocie obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Nawet gdy w ocenie organu wytyczne Sądu pozostają w sprzeczności z przepisami prawa organ administracyjny nie ma możliwości pomijania czy orzekania odmiennie od wytycznych. Zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w dniu 3 grudnia 2009 r., gdy przedmiotowa ustawa była już aktem prawnym obowiązującym. Gdyby Sąd doszedł do przekonania, iż w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwym ponowne rozpatrzenie zażalenia przez Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] dałoby temu wyraz w swoim orzeczeniu. Należy przyjąć, że Sąd mając na względzie przepisy intertemporalne zawarte w ustawie stanął na stanowisku, że nie stoją one na przeszkodzie w ponownym rozpoznaniu sprawy przez Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie jest natomiast władny samodzielnie dokonać odmiennej interpretacji przepisów w sposób sprzeczny z wyrokiem Sądu. Na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym z grudnia 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nigdy nie podniósł, iż z uwagi na zmianę przepisów prawnych nie posiada kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym uznał, że jest umocowany do jej rozpoznania. Skarżący podniósł także naruszenia art. 7 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem organ administracji nie działał ani w interesie społecznym, ani w dobrze pojętym interesie obywateli. Organ nie wezwał skarżącego do zapoznania się z materiałem dowodowym co stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postanowienie Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] zostało wydane w dniu [...] r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 42 ust. 2 pkt 1a i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) oraz art. 106 K.p.a. Przepisy prawne stanowiące podstawę prawną postanowienia w zakresie dotyczącym ochrony środowiska zostały uchylone przez ustawę z dnia 3 października o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Ustawa weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. (art. 174 tej ustawy). W związku z powyższym rozważenia wymaga kwestia, na jakim etapie postępowania administracyjnego była rozpatrywana sprawa w dniu wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji... Postanowienie organu I instancji zostało wydane w dniu [...] r. Postanowienie organu II instancji, utrzymujące zaskarżone postanowienie w mocy, zostało wydane w dniu [...] r., a więc przed wejściem w życie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie II SA/Bd 807/08 uchylił postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. W czasie wydania wyroku obowiązywała już ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnienie informacji ... ale należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny ocenia legalność decyzji i postanowienia według stanu prawnego na dzień ich wydania. W dalszej kolejności należy zauważyć, jaki jest skutek wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Otóż skutek procesowy jest taki, że organ II instancji musi ponownie rozpatrzyć odwołanie od postanowień organu I instancji. Rozpatrując odwołanie, co do reguły, organ stosuje prawo obwiązujące w dacie rozpatrywania sprawy (konkretnie daty wydania decyzji czy postanowienia). Jeżeli w czasie rozpatrzenia zażalenia prawo ulega zmianie, to należy sięgnąć do przepisów intertemporalnych. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji..., do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienionej w art. 144 (czyli w ustawie - Prawo ochrony środowiska) przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje: 1) ministra właściwego do spraw ochrony środowiska przyjmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, 2) wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przyjmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Zastrzeżenie zawarte w art. 154 ust. 1 dotyczy postępowań w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 (czyli 1) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydanych na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. 10) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194). W przypadku postępowań w sprawie wydania decyzji w tych sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji..., a niezakończonych decyzją ostateczną podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia może złożyć wniosek, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 (wniosek o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10). W przypadkach złożenia takiego wniosku, podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia przedkłada wraz z wnioskiem o przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W przepisie art. 88 ust. 2 ustawy znajduje się odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 69 i 70 ustawy. Z przepisów tych wynika, że zakres raportu zostaje określony w drodze postanowienia, po uprzednim zasięgnięciu opinii organów – wymienionych w art. 70 ust. 1, m.in. organów państwowej inspekcji sanitarnej. Jest to współdziałanie w procesie wydawania postanowienia, a przepis art. 106 K.p.a. reguluje współdziałanie przy wydawaniu decyzji, co wskazuje, że w tej procedurze przepis art. 106 K.p.a. nie ma zastosowania. Przepisy art. 60 i 70 ustawy nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Zachowaniem pewnej symetrii między "starymi" a "nowymi" przepisami można wytłumaczyć regułę intertemporalną zawartą w art. 153 ust. 2. Zgodnie z treścią tego przepisu, na postanowienia w sprawach wszczętych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji ..., a niezakończonych decyzją ostateczną – nie przysługuje zażalenie. Zasada ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Brak jest podstaw do rozpatrzenia zażalenia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie powołanego w decyzji przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta jest powtórzona w art. 6 K.p.a. Organ administracji musi stosować prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji czy postanowienia. W tym kontekście nie można uznać za trafny zarzut naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchylając postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Bd 807/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał przede wszystkim na uchybienia natury formalnej. Wskazano na nieustosunkowanie się do wszystkich dowodów i kwestii, kto jest stroną postępowania. Jak to już wskazano wyżej, Sąd ocenia legalność decyzji, postanowień i innych aktów podlegających jego właściwości na dzień ich wydania. Związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania nie dotyczy sytuacji, gdyż zmienia się stan prawny lub faktyczny. Należy dodać, że we wskazanym wyroku Sąd nie dokonał interpretacji przepisów prawa materialnego, a wskazując na uchybienia natury procesowej wręcz wskazał, że nie przesądza ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. należy ponieść, że naruszenie tego przepisu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż organ II instancji nie dokonały żadnych czynności. Uzasadnia to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi. G. Malinowska- Wasik R. Owczarzak W. Czerwiński