II SA/Bd 381/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. (zwany w skrócie "PINB") decyzją z [...] października 2020 r. nr [...].MM umorzył wszczęte [...] grudnia 2018 r. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie części dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. (działka ewidencyjna nr [...]). Odwołanie od tej decyzji złożyli A. S. i F. S.. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany w skrócie "WINB") decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. WINB zwrócił uwagę, że organ I instancji w swojej decyzji wskazał, że "mając na względzie fakt, iż obecny stan techniczny przedmiotowego budynku stanowi zagrożenie dla statyki budowli oraz stwarza zagrożenie dla mienia i zdrowia użytkowników obiektu, a sugerowane w ekspertyzie prace naprawcze, tj. przeprowadzenie całkowitej rozbiórki konstrukcji dachowej na całej powierzchni wraz ze ścianami poddasza, wykonane w oparciu o sporządzony projekt konstrukcyjno-budowlany nowego poddasza wraz z konstrukcją dachową i pokryciem oraz elementami opierzenia i odwodnienia, a także nowymi kominami wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie części dachu budynku mieszkalnego (...) należy umorzyć, a prowadzić postępowanie dot. stanu technicznego przedmiotowego obiektu w celu usunięcia występującego zagrożenia dla zdrowia i życia użytkowników budynku." WINB stwierdził, że PINB dokonał prawidłowych ustaleń. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż samowolnie wykonanie w 2018 r. robót budowlanych polegających na remoncie części dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] przez współwłaścicieli - K. G. i M. S. nie przyczyniły się do pogorszenia stanu technicznego dachu w budynku mieszkalnym, a wykonanie ich było spowodowane sytuacją losową, tj. intensywnymi deszczami powodującymi poważne uszkodzenia części dachu w lokalu nr [...]. WINB podniósł, że powyższe ustalenia potwierdza znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczna sporządzona w sierpniu 2020 r. przez inż. B. L. określająca szczegółowy zakres i prawidłowość wykonania robót budowlanych polegających na remoncie części dachu ww. budynku mieszkalnego. Zakresem opracowania objęto konstrukcję dachu, jego pokrycie, obróbki dachowe, elementy odwodnienia, ściany poddasza i kominy. Z ekspertyzy wynika m.in. że: "Deskowanie na belkach: część deskowania wykonana w trakcie remontu dachu można uznać za zadowalającą. Pozostała istniejąca część deskowania jest w stanie złym, wykazuje znaczne zawilgocenia, zagrzybienie i pęknięcia. Nad jednym z pomieszczeń poddasza wykonana podsu?tka z tynku na trzcinie i deskowaniu bitym pod belkami jest poważnie uszkodzona z rozległymi ubytkami i objawami dalszego odpadania, deski nad podsu?tką zawilgocone i zagrzybione. Pokrycie dachowe dachu: w części remontowej pokrycie dachowe wykonano prawidłowo. W pozostałej części dachu istniejące pokrycie papowe dachu jest wyeksploatowane i znacznie zniszczone. Widoczne liczne pęknięcia powłoki, spęcherzenia i ubytki, a przy ściankach kolankowych ubytki papy. Konstrukcja całości dachu wraz z częścią "wyremontowaną" stanowi zagrożenie dla statyki budowli oraz stwarza zagrożenie dla mienia i zdrowia użytkowników obiektu." WINB wskazał także na operat szacunkowy sporządzony przez biegłego sądowego dr inż. R. G. (do sprawy sygn. akt Ns 788/17), który wprawdzie dotyczy m.in. ustalenia projektu podziału nieruchomości przy ul. [...], ale także zawiera opis stanu technicznego przedmiotowego budynku na dzień [...] sierpnia 2017 r. Wynika z niego, iż budynek jest w stanie do remontu. "Stwierdzono zacieki w lokalu nr [...] uszkodzenia ścian, silne uszkodzenia dachu, uszkodzenia sufitów, w tym lokalu nr [...] w łazience dziura. W lokalu nr [...] podłoga w kuchni uszkodzona. Po otworzeniu klapy w kuchni do piwniczki widoczne zagrzybienia (...)". WINB wskazał, że w analizowanej sprawie wykonany remont części dachu budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę objęty został postępowaniem naprawczym w trybie art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt l lub 2 Prawa budowlanego nie doprowadzi przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. Wobec tego organ I instancji słusznie wszczął postępowanie z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie, dotyczącym całego budynku. WINB wskazał, że samowolnie zrealizowane roboty budowlane polegające na remoncie części dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] wprawdzie polepszyły stan nad lokalem mieszkalnym nr [...], jednak jak wynika z ekspertyzy technicznej obecny stan techniczny całego budynku stanowi zagrożenie dla statyki budowli oraz stwarza zagrożenie dla mienia i zdrowia użytkowników obiektu. Sugerowane w ekspertyzie prace naprawcze, dotyczące przeprowadzenia całkowitej rozbiórki konstrukcji dachowej na całej powierzchni wraz ze ścianami poddasza, wykonanie w oparciu o sporządzony projekt konstrukcyjno - budowlany nowego poddasza wraz z konstrukcją dachową i pokryciem oraz elementami opierzenia i odwodnienia, a także nowymi kominami, wymagają z kolei uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należało zatem umorzyć ww. postępowanie naprawcze dotyczące remontu części dachu. Zdaniem WINB w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stało się ono bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do treści odwołań WINB wyjaśnił, że niniejsze postępowanie administracyjne dotyczy jedynie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie części dachu budynku mieszkalnego. Zostało one umorzone z uwagi na wykazanie w ekspertyzie technicznej złego stanu technicznego całego budynku mieszkalnego zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi. Wykonany remont (spowodowany sytuacją losową) nie pogorszył już i tak złego stanu technicznego budynku. WINB powtórzył swoje stanowisko, że wydanie merytorycznej decyzji w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia ponieważ stan techniczny całego obiektu zarówno przed jak i po remoncie jest niezadawalający, a nakaz rozbiórki czy przywrócenie poprzedniego stanu samowolnie wyremontowanego dachu nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. WINB wyjaśnił także, że to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest odpowiedzialny, w myśl art. 61 Prawa budowlanego, za utrzymanie i użytkowanie obiektu oraz obowiązany jest zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Zaniechanie przez wszystkich współwłaścicieli powyższych obowiązków doprowadziło m.in. do sytuacji zniszczenia fragmentu dachu nad lokalem nr [...]. WINB uznał ponadto, iż ustalony stan faktyczny oraz ekspertyza techniczna była wystarczająca, aby stwierdzić w toku prowadzonego postępowania naprawczego istnienie przeszkody do jego kontynuowania, co skutkowało umorzeniem tego postępowania i zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nieuzasadnione są zatem podnoszone w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skargę do sądu na powyższą decyzję złożył A. S. domagając się jej uchylenia jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji PINB. Skarżący w obszernej skardze podniósł 26 zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak też materialnego tj. art. 6, 7, 8, 11, 75, 77 § 1, 78 § 1 i 2, art. 80, 105 § 1, 107 § 3, art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 8, art. 4, 10, 50, 51 i 66 Prawa budowlanego. W skardze Skarżący wskazał, że: - nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sytuacji kiedy organ dysponuje ekspertyzą techniczną i stwierdził samowolne wykonanie robót budowlanych, - nie rozpoznano sprawy w postępowaniu odwoławczym w pełnym zakresie i poprzestano jedynie na kontroli niektórych elementów decyzji organu I instancji, - organ wydał decyzję w oparciu o niekompletną ekspertyzę techniczną, nie zawierającą inwentaryzacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, - nie ustalono dokładnie zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych, - rozszerzono zakres badania stanu faktycznego o inne elementy budynku, niebędące przedmiotem postępowania, - bezzasadnie, sprzeczne z [...] Normami uznano, że samowolne roboty remontowe nie przyczyniły się do pogorszenia stanu technicznego dachu, - błędnie zakwalifikowano wykonane samowolnie roboty budowlane jako remont, a nie jako przebudowę (ze względu na dokonane zmiany konstrukcyjne dachu), - nie odniesiono się do istniejącego odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego lub wadliwości projektu budowlanego budynku (znajdującego się w Archiwum Państwowym w B.) co ma znaczenie dla ustalenia błędów i wad pierwotnego procesu budowlanego z 1933 r., co z kolei wpływa na tryb postępowania i wynik sprawy, - nie przeprowadzono wnioskowanych przez Skarżącego dowodów z przesłuchania stron postępowania, - nie wyjaśniono kwestii posiadania przez inwestorów robót remontowych prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - bezzasadnie przyjęto, że samowolny remont były wywołany sytuacją losową – skoro 5 miesięcy przed samowolnym remontem Skarżący złożył zgłoszenie remontu dachu, informując o tym pozostałych współwłaścicieli, którzy nie wyrazili wymaganej zgody na wykonanie tak zgłoszonego remontu, Skarżący zarzucił także organowi naruszenie art. 153 i 170 p.p.s.a. polegające na niewykonaniu wyroku WSA w Bydgoszczy z [...] lutego 2020 r. sygn. II SAB/Bd 70/19 poprzez brak wydania decyzji merytorycznej w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącego. Przede wszystkim Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego co do potrzeby oceny w niniejszej sprawie wszystkich aspektów budowy a następnie użytkowania budynku przy ul. [...] przez jego skonfliktowanych współwłaścicieli. Tym niemniej skarga jest uzasadniona, gdyż co do zasady słuszne jest stanowisko Skarżącego, że organ nie może umorzyć niniejszego postępowania wyłącznie z uwagi na dostrzeżoną konieczność przeprowadzenia robót budowalnych przy przedmiotowym budynku w szerszym zakresie, niż zakres samowolnych robót budowlanych wykonanych na polecenie K. G. i M. S.. W niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie w trybie art. 51 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tzw. ,,naprawczym"), który określa sposób działania organu w przypadku wystąpienia sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 Prawa tj. gdy roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych W pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub W przepisach (pkt 4). W sytuacji stwierdzenia przez organ prowadzenia lub wykonania robót budowlanych w ww. przypadkach, na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wynika z powyższego, celem postępowania naprawczego jest co do zasady doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych samowolnie "robót budowlanych" – a nie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem całego obiektu budowlanego, którego stan techniczny jest nieodpowiedni. Stwierdzenie, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia – jest przesłanką do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego, w wyniku którego organ nadzoru budowlanego może nakazać, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Brak jest natomiast przepisu, z którego by wynikało, że dostrzeżenie w trakcie postępowania naprawczego, że istnieją przesłanki wszczęcia postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego, obligatoryjnie skutkuje umorzeniem postępowania naprawczego. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych (remont nie był poprzedzony stosownym zgłoszeniem). Słusznie wskazuje Skarżący, że z materiału dowodowego jasno wynika, że przeprowadzone roboty budowlane zostały przeprowadzone niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej (por. wymóg z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ dokonując oceny, że przeprowadzony samowolnie remont "nie pogorszył już i tak złego stanu technicznego budynku" pominął jednoznaczną ocenę ekspertyzy technicznej inż. B. L. sporządzonej na potrzeby postępowania, że sposób przeprowadzenia remontu jest niezgodny z obowiązującymi dla wykonania tego typu robót warunkami technicznymi oraz zasadami techniki budowlanej (pkt 1.5 lit. B ekspertyzy) oraz że wykonane prace remontowe są niezgodne z obowiązującymi zasadami statyki budowli a także obowiązującymi normami branżowymi w tym zakresie (pkt 1.5 lit. C ekspertyzy). W pkt 1.4.1. ekspertyzy wyraźnie opisano, że w ramach remontu dokonano zmiany w konstrukcji dachowej m.in. poprzez odcięcie części dotychczasowych belek, wskutek czego "po przeprowadzeniu remontu tej części konstrukcji" maksymalny moment przęsłowy dla głównych belek dachowych został powiększony o 78,5 %, znacznie przekracza dopuszczalne wartości normowane dla stanów granicznych nośności i użytkowania. Tym samym organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom organu z ekspertyzy technicznej nie wynika, że przeprowadzony remont nie pogorszył stanu technicznego budynku. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozumieniu powołanego przepisu postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieją ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ nie wykazał, aby zaszła ww. sytuacja skutkująca koniecznością umorzenia postępowania. Z zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną, dla której organ uznał postępowanie za przedmiotowe nie jest brak stwierdzenia samowoli budowlanej lecz stwierdzenie, że dla doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego konieczne jest podjęcie robót budowlanych w szerszym zakresie, niż zakres samowolnie wykonanego remontu. Jak już wyżej Sąd wskazał - z żadnego przepisu prawa nie wynika, że taka okoliczność tj. konieczność wszczęcia innego postępowania, w rezultacie którego być może dojdzie do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych w szerszym zakresie - powoduje bezprzedmiotowość postępowania naprawczego. Organ nie może wchodzić w rolę inwestora i uznawać, że nie warto ograniczać się do robót budowlanych w mniejszym zakresie skoro i tak cały dach jest do wymiany. Abstrahując od tego, że taka ocena organu może być zakwestionowana w odrębnie prowadzonym postępowaniu (w trybie art. 66 Prawa budowlanego) należy podkreślić, że zrozumiała chęć oszczędzenia środków finansowych inwestora (tak aby mógł je przeznaczyć na konieczne naprawy budynku w szerszym zakresie) nie może przeważyć nad obowiązkiem usunięcia samowoli budowlanej - zwłaszcza w sytuacji, kiedy z materiału dowodowego wynika, że przeprowadzony remont nie polepszył, ale pogorszył stan techniczny budynku - zwiększając, a nie zmniejszając istniejące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Odnośnie zarzutu braku wykonania wyroku WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020r. sygn. II SAB/Bd 70/19 należy wskazać, że wyrok ten został wydany w przedmiocie bezczynności organu i zobowiązywał organ do załatwienia wniosku skarżącego z [...] października 2018 r. w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Celem wyroku w przedmiocie bezczynności organu jest zmuszenie organu do zakończenia sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia – tak aby strona postępowania nie była w nieustającej niepewności co do swoich praw, ale żeby uzyskała rozstrzygnięcie, które może kwestionować (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie). Nie jest zaś celem wyroku w przedmiocie bezczynności przymuszenie organu, aby wydał rozstrzygnięcie zgodne z oczekiwaniami strony. Jeżeli zatem organ wydał w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie kończące sprawę, to niezależnie od jego treści należy uznać, że ww. wyrok został wykonany. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien orzec po wyczerpującym i niewybiórczym przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem ewentualnej zmiany stanu faktycznego. W przypadku jeżeli zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego organ winien włączyć do akt sprawy dokumenty obrazujące stan tego postępowania w momencie rozstrzygania niniejszej sprawy. O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.