II SA/Bd 382/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] 2005 r. Dyrektor Zakładu Karnego w P., po rozpatrzeniu wniosku M. M. z 1 grudnia 2005 r. o udzielenie pomocy finansowej z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań w związku z kupnem lokalu mieszkalnego, działając na podstawie art. 90 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późń. zm.) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U nr 132, poz. 1235), odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniem dla powyższego rozstrzygnięcia organ powołał się na regulację wynikającą z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przewidującego, iż pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. W przypadku zainteresowanego organ stwierdził ziszczenie się negatywnej przesłanki przydzielenia lokalu mieszkalnego bowiem, jak wskazano, zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W odwołaniu od orzeczenia organu I instancji M. M. wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jego zdaniem, odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie znajduje oparcia w stanie faktycznym, bowiem do 29 marca 2005 r. nie zajmował lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu; nie był też właścicielem ani współwłaścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość ani domu. Zamieszkiwał w lokalu stanowiącym własność jego matki – U. M., na podstawie umowy użyczenia. Odwołujący zwraca uwagę, że przed dokonaniem formalności związanych z kupnem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w B., konsultował możliwość otrzymania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego z ppłk M. O.z Centralnego Ośrodka Szkolenia Służby Więzienniczej w K. – Zakład Logistyki, który potwierdził możliwość otrzymania przez niego pomocy finansowej. Poparciem dla swojego stanowiska odwołujący uczynił również interpretację przepisów wyrażoną przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w piśmie z [...] 2005 r. l.dz. [...], zgodnie z którą "fakt posiadania przez funkcjonariusza udokumentowanych zobowiązań finansowych zaciągniętych na nabycie lokalu mieszkalnego, którego w tym momencie jest już posiadaczem, daje właściwemu organowi możliwość udzielenia mu takiej pomocy", przy jednoczesnym zastrzeżeniu, iż ze względu na brzmienie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, przyznanie pomocy finansowej uzależnione jest od legitymowania się statusem funkcjonariusza służby stałej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B., w rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z [...] 2006 r., nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone dotychczas postępowanie administracyjne w sprawie nie zawiera uchybień w zakresie stosowania właściwych przepisów prawa materialnego jak i proceduralnego, a przy tym uwzględnia niezbędne okoliczności sprawy oraz ich stan faktyczny i prawny. Wskazano, iż odwołujący od 29 marca 2005 r. posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, położonego w miejscowości pełnienia służby, którego powierzchnia mieszkalna odpowiada przysługującej normie powierzchni mieszkalnej określonej przepisem art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Okoliczność ta przesądza o braku możliwości przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i tym samym na podst. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie ma możliwości przyznania pomocy finansowej w celu uzyskania lokalu mieszkalnego, bowiem jak wskazano, wniosek o przyznanie takiej pomocy M. M. złożył w dniu 1 grudnia 2005 r. tj. po upływie około 8 miesięcy od nabycia lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa materialnego, konkretnie poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej (...) prowadzącą do uznania, iż fakt posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w momencie ubiegania się o pomoc finansową na spłatę zobowiązań związanych z nabyciem tego lokalu wyłącza możliwość przyznania takiej pomocy, wnosząc jednocześnie o uchylenie tej decyzji. Podniesiono, iż analiza przepisu § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia na tle innych przepisów tego aktu prawnego prowadzi do uznania, że dofinansowanie kosztów nabycia lokalu mieszkalnego następuje w momencie realizacji przez funkcjonariusza celu pomocy finansowej; w tym przypadku w momencie zakupu lokalu mieszkalnego. Jako dodatkowe uzasadnienie dla prezentowanego stanowiska wskazano też treść przepisów § 4 ust. 3 pkt 1 oraz § 5 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, które wprost nawiązują do zdarzenia prawnego jakim jest umowa kupna – sprzedaży jako okoliczności warunkującej wszczęcie postępowania o uzyskanie pomocy finansowej oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2000 r. (sygn. akt I SA324/9, LEX nr 53778). Zdaniem strony skarżącej odmowa udzielenia pomocy finansowej z powodu nabycia lokalu w momencie pozostawania w służbie przygotowawczej (a nie stałej jak wyraźnie wskazuje treść przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej) również nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia pomocy, ponieważ zgodnie z przywołanym orzecznictwem – wyrok NSA z 18 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 749/98, LEX nr 45877, sytuacja prawna funkcjonariuszy więziennictwa jest analogiczna do sytuacji policjantów w związku z czym nabycie lokalu może nastąpić niejako wstecznie, przed przeniesieniem funkcjonariusza do służby stałej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i uznając brak nowych okoliczności oraz nietrafność podniesionych zarzutów, powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie podkreślić należy, iż zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpatrując skargę, nie może wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Punktem wyjścia dla należytego zrozumienia zasadności podjętego rozstrzygnięcia należy uczynić prawidłową interpretację art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, przy czym szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W myśl przepisu § 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Dokonując interpretacji art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy przede wszystkim kierować się wykładnią celowościową. Intencją ustawodawcy było bowiem by pomoc finansowa kierowana była przede wszystkim do funkcjonariuszy nie posiadających w ogóle lokalu mieszkalnego w miejscowości w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Przepis ten wprowadza fakultatywną pomoc państwa dla osób pełniących funkcje w strukturach, które ze względu na charakter postawionych przed nimi zadań, wymagają zwiększonego podporządkowania m.in. w zakresie miejsca pełnionej służby. Taki sposób regulacji kwestii mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej wynika również z analizy przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. Bezsporną okolicznością w sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, jest okoliczność nabycia przez skarżącego w dniu 29 marca 2005 r. lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w B., zaciągając na ten cel zobowiązanie finansowe w formie kredytu hipotecznego. Ponadto niekwestionowaną przez skarżącego okolicznością jest fakt pozostawania w służbie przygotowawczej w momencie dokonywania zakupu lokalu. Zestawienie tych dwóch okoliczności prowadzi jasno do uznania, iż nie została spełniona podstawowa przesłanka określona przez przepis art. 90 ust. 1 warunkująca przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego od legitymowania się statusem funkcjonariusza w służbie stałej. Konstrukcja przepisu w tym zakresie jest bowiem jasna i precyzyjna, przez co ustawodawca wyeliminował niebezpieczeństwo potencjalnych sporów na tle jego obowiązywania. Przedmiotowe świadczenie może być zatem przyznane na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu nabywanego przez osobę, która w tym momencie jest uprawniona do tego świadczenia, a więc jest funkcjonariusza w służbie stałej. Wszelkie inne interpretacje np. dopuszczające możliwość ubiegania się o pomoc finansową w stosunku do lokalu zakupionego przed przejściem do służby stałej są niedopuszczalne, ponieważ nie znajdują żadnego uzasadnienia w treści rozstrzygającego przedmiotową kwestię przepisie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W tym miejscu warto też zwrócić uwagę na wyraźne rozróżnienie przez cyt. ustawę pozycji prawnej dwóch grup funkcjonariuszy służby więziennej ze względu na okres pełnienia przez nich służby. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1, 2 i 3 w/w ustawy osobę zgłaszającą się do podjęcia służby w Służbie Więziennej mianuje się funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na okres 2 lat. Okres służby przygotowawczej ma na celu przygotowanie i wyszkolenie funkcjonariusza oraz sprawdzenie, czy cechy osobiste, charakter i zdolności uzasadniają jego przydatność do służby. Po odbyciu służby przygotowawczej funkcjonariusza mianuje się na stałe, jeżeli uzyska pozytywną opinię służbową potwierdzającą osiągnięcie celów, o których mowa w ust. 2. Z kolei art. 29 ust. 7 cyt. ustawy zawiera typowy przepis odsyłający wskazując, że do funkcjonariuszy mianowanych na okres służby przygotowawczej stosuje się przepisy dotyczące funkcjonariuszy mianowanych na stałe, z tym jednak zastrzeżeniem - jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zastrzeżenie to wywiera o tyle ważne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, iż właśnie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej określając zakres podmiotowy przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu wyraźnie określa, iż przywilej przyznania takiej pomocy dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy w służbie stałej. Nie sposób również uznać zasadności argumentacji pełnomocnika skarżącego nawiązującej do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 1998 r. (sygn. akt I SA 749/98) ze względu na wybiórczą jego interpretację. Jakkolwiek orzeczenie to odnosi się w pewnym zakresie do kwestii spełniania w czasie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu, to jednak jego całościowa analiza wskazuje, iż dotyczy ono stanu faktycznego tylko pozornie analogicznego do rozpoznawanej sprawy. Sprawa dotyczyła bowiem funkcjonariusza Policji (którego status prawny nie w pełni pokrywa się ze statusem funkcjonariusza Służby Więziennej), a główny zarzut skargi zasadzał się na niewłaściwym zastosowaniu przepisów w czasie. Skoro zatem skarżący nie spełniał warunków do przyznania mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej określonych w art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej – był bowiem właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pełnienia służby w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, to logiczną konsekwencją wynikająca z zastosowania art. 90 ust. 1 cyt. ustawy w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej (...) a contrario – stała się odmowa przyznania wnioskowanej pomocy. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.