II SA/Bd 382/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi V. S. na decyzję Rektora [...] Szkoły Wyższej w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału [...] [...] Szkoły Wyższej w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje radcy prawnemu D. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. V. S. została przyjęta na I rok studiów I stopnia w systemie niestacjonarnym Wydziału Administracji i Stosunków Międzynarodowych na kierunek Stosunki Międzynarodowe. Pismem z dnia [...] października 2009 r. V. S. zwróciła się do Dziekana Wydziału Administracji i Stosunków Międzynarodowych z prośbą o przeniesienie z kierunku stosunki międzynarodowe na kierunek administracja, bowiem jak podkreśliła, to w tym właśnie kierunku chciałaby pogłębiać swoją wiedzę. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] Dziekan Wydziału Administracji i Stosunków Międzynarodowych [...] Szkoły Wyższej w B. wyraził zgodę na zmianę kierunku studiów z kierunku Stosunki Międzynarodowe na kierunek Administracja z dniem [...] października 2009 r. W związku z nie złożeniem indeksu do rozliczenia za rok akademicki 2009/2010 pismem z dnia [...] października 2010 r. V. S. została wezwana o pilny kontakt z Dziekanatem do dnia [...] października 2010 r. pod rygorem skreślenia z listy studentów. Pismem z dnia [...] października 2010 r. V. S. wniosła o zapoznanie się z jej pismem z dnia [...] września 2010 r., w którym to wnioskowała o przedłużenie terminu zaliczenia zaległych przedmiotów, wyrażenie zgody na kontynuację studiowania na II roku – tylko trzeci semestr oraz o wyrażenie zgody na indywidualną organizację studiów. Studentka podniosła, że od lutego 2010 r. choruje i z tego względu nie mogła zaliczyć wszystkich egzaminów przewidzianych na wybranym przez nią kierunku studiów. Jednakże w dalszym ciągu chciałaby konturować naukę tylko na zaliczenie wszystkich egzaminów potrzebuje więcej czasu. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Dziekan Wydziału Prawa i Administracji wyjaśnił, iż studentka może uzyskać wpis warunkowy na II rok studiów w przypadku braku zaliczeń z 2 przedmiotów, a nie jak to jest w przypadku skarżącej z 7 przedmiotów oraz podkreślił, że decyzję o Indywidualnej Organizacji Pracy Studiów można uzyskać dopiero po wpisaniu na II rok studiów. Dziekan zaproponował studentce powtarzanie I roku studiów, podkreślając, że już zaliczone przedmioty zostaną uwzględnione, a pozostałe przedmioty będzie mogła zaliczyć do dnia [...] września 2011 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] Dziekan Wydziału Prawa i Administracji [...] Szkoły Wyższej w B. w związku z niezłożeniem w przypisanym terminie indeksu wraz z kartami okresowych osiągnięć studenta nie wyraził zgody na indywidualną organizację studiów. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] października 2010 r. studentka wniosła o przedłużenie (przywrócenie) terminu zaliczenia zaległych egzaminów, wyrażenie zgody na kontynuację nauki oraz wyrażenie zgody na Indywidualną Organizację Studiów. Jednocześnie V. S. nie wyraziła zgody na powtarzanie I roku. W związku z niedopełnieniem obowiązku złożenia indeksu wraz z kartami okresowych osiągnięć studenta do [...] października 2010 r. pismem z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] studentka została poinformowana, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie skreślenia jej z listy studentów. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] Dziekan Wydziału Prawa i Administracji [...] Szkoły Wyższej w B. skreślił V. S. z listy studentów z uwagi na nie zaliczenie przez studentkę pierwszego roku studiów. Dziekan podkreślił, że V. S. nie złożyła także wniosku o wpis warunkowy na kolejny rok oraz również nie złożyła wniosku o powtarzanie roku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła V. S. kwestionując zasadność podjętej decyzji o skreśleniu jej z listy studentów. Zarzuciła, że uniemożliwiano jej zapoznanie się z aktami jej sprawy, działano na szkodę studenta poprzez odmowę udzielenia należytych i wyczerpujących informacji, odmówiono jej przyjęcia pisma oraz złożenia indeksu. Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Rektor [...] Szkoły Wyższej w B. uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązkiem studenta jest złożenie wszystkich egzaminów i uzyskiwanie zaliczeń kończących przedmiot w określonym terminie. Tymczasem V. S. nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków i nie złożyła egzaminów lub zaliczeń z następujących przedmiotów objętych planem I roku studiów: historia administracji, makro- i mikroekonomia, podstawy psychologii, konstytucyjne systemy organów państwowych, prawo administracyjne (część ogólna), polityka społeczna, statystyka z demografią. V. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 75 § 1 K.p.a. wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] Szkoły Wyższej w B.y szeroko opisując przebieg postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest w trzech płaszczyznach: kompetencyjnej (zbadanie, czy były podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia), procesowej i materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Zarzuty i wnioski powoływane przez stronę mają więc dla sądu walor niewiążącej informacji o wadliwości rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Granice orzekania Sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Regulamin studiów uchwala senat uczelni co najmniej na pięć miesięcy przed początkiem roku akademickiego, a wchodzi on w życie z początkiem roku akademickiego, po uzgodnieniu z uczelnianym organem uchwałodawczym samorządu terytorialnego. Regulamin studiów, który jest podstawą podjętych decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji, oparty jest o regulamin studiów uchwalony przez Senat Uczelni dnia [...] sierpnia 2009 r. i uzgodniony z Parlamentem Studentów Samorządu Studenckiego Uczelni w dniu [...] sierpnia 2009 r. Regulamin ten jest uchwalony niezgodnie z przepisem rangi ustawowej – art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm., zwana dalej ustawą) i Sąd odmawia jego stosowania. Student staje się korzystającym z zakładu, jakim jest szkoła wyższa, z chwilą przyjęcia na studia. Celem uregulowania zawartego w art. 161 ust. 1 ustawy jest zapewnienie przyszłym studentom jasnych "reguł gry", według których będą studiować. Regulamin uchwalony na co najmniej 5 miesięcy przed początkiem roku akademickiego pozwala osobom korzystającym z zakładu odpowiednio kształtować swój bieg spraw życiowych. Zmiana uregulowań, na podstawie których korzysta się z z usług szkoły wyższej, niezgodnie z art. 162 ust. 1 ustawy, narusza zasadę demokratycznego państwa prawa i podważa zaufanie do organów. Podkreślał to wielokrotnie w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, w szczególności chodziło o tzw. ochronę interesów w toku. W orzeczeniu z dnia 25 listopada 1997 r. sygn. K 26/97 Trybunał Konstytucyjny wypowiedział ogólny pogląd: w takim bowiem wypadku ustawodawcę wiąże zasada zaufania obywatela do państwa (czy - mówiąc bardziej poprawnie - zasada lojalności państwa wobec obywatela): jeżeli w przepisie prawa zapewniono obywatela, że przez pewien czas obowiązywać go będą pewne reguły, a obywatel - kierując się tym zapewnieniem - rozpoczął konkretne działania, to reguł tych nie można już zmieniać na niekorzyść obywatela. Zawsze jednak muszą być równocześnie spełnione trzy przesłanki: 1) przepisy prawa muszą wyznaczać pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć (w prawie podatkowym horyzont ten musi przekraczać okres roku podatkowego), 2) przedsięwzięcie to - ze swej natury - musi mieć charakter rozłożony w czasie i nie może się zrealizować w wyniku jednorazowego znaczenia gospodarczego, 3) obywatel musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania owych przepisów. Orzeczenie, wydane co prawda na tle sprawy podatkowej, ma znaczenie dla stanowienia prawa niższej rangi jakim jest regulamin studiów. Student przystępując już do egzaminów wstępnych winien mieć świadomość treści regulaminu studiów. W orzeczeniu z dnia 25 września 2002 r. sygn. K 45/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest - w danej sferze życia - perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa" (wyrok z 7 lutego 2001 r., K. 27/00, OTK ZU nr 2/2001, s. 164). Ustawodawca uznał 5 miesięczny horyzont czasowy za wystarczający do podejmowania decyzji życiowych w zakresie warunków studiowania. W innym orzeczeniu Trybunał wskazał, że niedopuszczalne jest, by nowe unormowania zaskakiwały swych adresatów. Adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (orzeczenie z 18 października 1994 r. sygn. K 2/94, OTK 1994 r. cz. II str. 49). Uchwalony [...] sierpnia 2009 r. Regulamin Studiów nie mógł obowiązywać w roku akademickim 2009/2010. Jak to już podniesiono wyżej, przy wprowadzeniu regulaminu w życie naruszono przepis rangi ustawowej – art. 161 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), który brzmi: Regulamin studiów uchwala senat uczelni co najmniej na pięć miesięcy przed początkiem roku akademickiego. Początek roku akademickiego jest określony na 1 października. Po to, aby regulamin mógł obowiązywać z dniem 1 października musiałby być uchwalony najpóźniej do końca kwietnia. Regulamin jest aktem podrzędnym w stosunku do ustawy i musi być zachowany tryb jego uchwalania. Zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o regulamin, który w ocenie Sądu nie mógł obowiązywać w roku akademickim 2009/2010, co mogłoby prowadzić do wniosku, że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Nie stwierdza się jednak nieważności, jeżeli w decyzji podano niewłaściwe podstawy prawne, ale obiektywnie biorąc przepisy takie istnieją. Dla oceny treści normy prawnej miarodajne są normy prawne wyższego rzędu obowiązujące w okresie, w którym dana norma podlegająca kontroli jest stosowana. W związku z powyższym należy rozważyć, czy ustawa o szkolnictwie wyższym zawiera podstawy do podejmowania działań w stosunku do skarżącej, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. W ocenie Sądu podstawą taką mogłyby stanowić przepisy art. 189 i 190 ustawy o szkolnictwie wyższym, których jednak w podstawie prawnej decyzji nie powołano. Zgodnie z art. 189 ust. 2 ustawy student jest obowiązany w szczególności do: 1/ uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, 2/ składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, 3/ przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Zgodnie z art. 190 ustawy o szkolnictwie wyższym kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej skreśla studenta z listy studentów, w przypadku: 1/ niepodjęcia studiów, 2/ rezygnacji ze studiów, 3/ niezłożenia w terminie pracy dyplomowej lub egzaminu dyplomowego 4/ ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z uczelni, oraz może skreślić studenta z listy studentów, w przypadku: 1/ stwierdzenia braku postępów w nauce, 2/ nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie, 3/ niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. Są to zatem przyczyny obligatoryjne jak i fakultatywne. Obligatoryjne przyczyny skreślenia studenta z listy studentów w rozpatrywanym stanie faktycznym nie występują. Mogłyby mieć zastosowanie przyczyny fakultatywne, jednakże decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 190 ust. 2 mają charakter uznaniowy. Sąd nie może wkraczać w sferę uznania administracyjnego i stwierdzić, że przepis art. 190 ust. 2 ustawy może być podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Tym samym zachodzi potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania w oparciu o regulamin studiów obowiązujący poprzednio. W trakcie tego postępowania Sąd uznaje za celowe ponowne odebranie wyjaśnień od skarżącej, która winna przedstawić wszystkie swoje zastrzeżenia i dowody. Przed wydaniem decyzji należy postąpić stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. Wnioski dowodowe mogą podlegać rozpatrzeniu, o ile mają związek przyczynowy z rozpatrywaną sprawą. Przykładowo, Sąd nie widzi związku przyczynowego między wnioskiem skarżącej złożonym przed sądem o zażądanie bilingów jej rozmów telefonicznych z dziekanatem, a rozpatrywaną sprawą. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej o naruszeniu przepisu art. 10 K.p.a. Przepis ten został zachowany, gdyż skarżąca była powiadomiona o możliwości składania wyjaśnień i zapoznania się z materiałami sprawy. To, czy strona skorzysta z prerogatyw, jakie daje art. 10 K.p.a., jest jej uprawnieniem. W związku z wypowiedzią pełnomocnika skarżącej na rozprawie, która zakwestionowała formę udokumentowania wypowiedzi skarżącej należy podnieść, że postępowanie administracyjne nie jest postępowaniem wysoce sformalizowanym. Notatka służbowa może być dowodem w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie wykazała, że zastąpienie notatki służbowej protokołem miało wpływ na wynik sprawy. Przesłuchuje się przede wszystkim świadków, a ich wypowiedzi utrwala się w formie protokołów. Dopiero po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, jeżeli pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 K.p.a.). Przesłuchanie strony jest zatem ostatecznością, a nie regułą. Ocenia się, że jest to środek dowodowy posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu dowodowym w ostateczności (B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 10 wydanie CH.Beck str.342). Ocena konieczności przeprowadzenia tego dowodu pozostawiona jest organowi. Sąd podziela natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które pozbawiają stronę określonych uprawnień. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (tak: J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona decyzja nie w pełni spełnia przesłanki, jakie powinno spełniać rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Nie zawiera, bowiem uzasadnienia odpowiadającego wymogom przytoczonego wyżej przepisu - art. 107 § 3 K.p.a. Nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i ogólnikowe ustosunkowanie się tylko do niektórych z nich, doprowadziło do naruszenia ww. przepisu K.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji, jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi strony, jak również do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.