II SA/Bd 383/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Nakielski decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...].RW, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym" lub "P.b."), po rozpatrzeniu wniosku B. P. (tj. Skarżącej Spółki – w decyzji omyłkowo wskazanej jako "[...].", co wynika z treści informacji KRS dołączonej do wniosku) wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy jednokondygnacyjnej wiaty gospodarczej związanej z produkcją rolną na działce nr ewid.[...] obręb S. gm. S. Starosta wskazał, że Skarżąca Spółka nie prowadzi działalności związanej z produkcją rolną – zajmuje się m.in. reklamą wielkoformatową przy autostradą. Zgłaszany obiekt (wiata – prawdopodobnie do celów reklamowych) nie może być zatem zakwalifikowana jako obiekt związany z produkcją rolną. W odwołaniu Skarżąca Spółka podniosła, że o przeznaczeniu budowli planowana wiata (tj. o jej związku z produkcją rolną) nie przesądza to czy wnioskodawca posiada stosowny wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym czy prowadzi gospodarstwo rolne. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda K. – P. decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że z treści art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 P.b. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W myśl art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady są wyszczególnione w art. 29 P.b. Przepis ten wskazuje zamknięty katalog budów oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 32 P.b. - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcja rolną o powierzchni zabudowy do 300 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 7 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. – nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcja rolną o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane Wojewoda podkreślił, że samo zgłoszenie składane przez inwestora jest w istocie jego oświadczeniem woli o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej. Jeśli właściwy organ nie wniesie do niego sprzeciwu, który ma charakter decyzji, uprawnia to zgłaszającego do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty w przedmiotowej sprawie o wniesieniu sprzeciwu. Wojewoda wskazał, że firma Bilbox zajmuje się m.in. reklamą wielkoformatową sytuowaną przy autostradach oraz drogach ekspresowych. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja ma być umiejscowiona przy drodze ekspresowej S5. Sam projekt inwestycji sugeruje również, że budowla może być wykorzystana do powieszenia reklam, gdyż przypomina konstrukcje, na których wiesza się wielkoformatowe billboardy. Zdaniem Wojewody nie sposób zaprzeczyć - w świetle zasad doświadczenia życiowego, że przeznaczenie planowanej inwestycji może być poddawane w wątpliwość i nasuwać kwestię obejścia prawa przez inwestora. Spółka twierdzi w swoim odwołaniu, że chciała wykazać daleko idącą ostrożność oraz chęć uzyskania potwierdzenia aktualnego stanu prawnego i dokonała zgłoszenia dla inwestycji niewymagającej złożenia zgłoszenia ani wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazuje, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy zamiaru budowy jednokondygnacyjnej wiaty gospodarczej związanej z produkcją rolną określonej w art. 29 § 2 pkt 33 Prawa budowalnego. Inwestor stwierdził, że Starosta jako organ merytoryczny w zakresie architektury i budownictwa, powinien dokładnie rozpoznać zakres wniosku i dokonać właściwej analizy charakterystycznych parametrów przedmiotowej budowli. Tymczasem organ I instancji uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 32 P.b. Zdaniem Wojewody nasuwa się tutaj pytanie, czemu inwestor nie wybudował wiaty, skoro twierdzi, że nie wymaga ona ani zgłoszenia ani pozwolenia. Jeżeli inwestor uważa, że przedmiotem zgłoszenia jest zamiar budowy wiaty wypełniającej znamiona art. 29 ust. 2 pkt 33 (brak wymogu zgłoszenia i pozwolenia na budowę), to w pierwszej kolejności niezrozumiałe jest, jaki był cel składania ww. zgłoszenia, a po drugie po wniesieniu sprzeciwu przez organ I instancji, jaki był cel złożenia odwołania. Wojewoda stwierdził, że zarówno organ architektoniczno-budowlany I instancji, jak i organ odwoławczy, z uwagi na duże wątpliwości co do przeznaczania przedmiotowej inwestycji, nie mogły przyjąć zgłoszenia. Przeznaczenie przedmiotowej inwestycji budzi duże zastrzeżenia, dlatego w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Starosty o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszonego zamiaru budowy jednokondygnacyjnej wiaty gospodarczej związanej z produkcją rolną było w pełni zasadne i należy je utrzymać w mocy. W skardze do sądu administracyjnego [...]. z.o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody naruszenie: 1) art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez zaniechanie zebrania i dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej obiektu na wskazanej we wniosku działce, w szczególności w zakresie właściwości tego obiektu i jego kwalifikacji jako wiaty związanej z produkcją rolną, 2) art. 29 ust. 2 pkt 33) Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że obiekt objęty zgłoszeniem dokonanym przez Skarżącą nie jest obiektem, o którym mowa w tym przepisie, 3) art. 30 ust. 6 pkt 1) Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka wniesienia sprzeciwu określona w tym przepisie. Skarżąca podkreśliła, że przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 33 P.b. zwolnienie z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia budynków gospodarczych i wiat związanych z produkcją rolną ma charakter przedmiotowy, tj. obejmuje określoną kategorię obiektów wyróżnioną wyłącznie ze względu na cechy tych obiektów. Bez znaczenia pozostają okoliczności dotyczące samej osoby inwestora, w tym rodzaju prowadzonej przez niego działalności. Spółka w zgłoszeniu wskazała konkretne zastosowania obiektu, które mieszczą się w zakresie działań objętych "produkcją rolną". Organ w tym zakresie nie dokonał żadnych odmiennych ustaleń faktycznych uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu. Skarżąca podniosła również, że w zaskarżonej decyzji powołał liczne przypuszczenia i rozważania o charakterze hipotetycznym: 1) "projekt sugeruje, że budowla może być wykorzystywana do powieszenia reklam, gdyż przypomina konstrukcje... " 2) "przeznaczenie planowanej inwestycji może być poddawane w wątpliwość i nasuwać kwestię obejścia prawa" 3) "nasuwa się tutaj pytanie, czemu inwestor nie wybudował wiaty" 4) "organ architektoniczno-budowlany I instancji, jak i organ odwoławczy, z uwagi na duże wątpliwości co do przeznaczania przedmiotowej inwestycji, nie mogły przyjąć zgłoszenia" 5) "przeznaczenie przedmiotowej inwestycji budzi duże zastrzeżenia". Taki charakter ma również wskazanie, że przedmiotowa inwestycja ma być umiejscowiona przy drodze S5. Skarżąca podniosłą, że decyzja administracyjna nie może zostać oparta na hipotezach i przypuszczeniach, czy też niejasnych obawach żywionych przez organ administracji. Skarżąca wskazała przy tym, że sama bliskość drogi S5 nie wyklucza posadowienia wiaty związanej z produkcją rolną. Nie może być ponadto okolicznością obciążającą dla inwestora dokonanie zgłoszenia "z ostrożności". Skarżąca wskazała, że sama możliwość zawieszenia reklamy na budowli nie sprawia, że obiekt przestaje być wiatą związaną z produkcją rolną – tak samo jak zawieszenie reklamy na elewacji budynku mieszkalnego nie zmienia jego funkcji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z której wynika, że zarówno rozpoczęcie, jak i prowadzenie robót budowlanych jest co do zasady możliwe jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Od zasady tej istnieją jednak wyjątki określone w art. 29 Prawa budowlanego. Niektóre z nich nie wymagają w ogóle akceptacji organu architektoniczno-budowlanego, odnośnie do innych robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę istnieje wymóg dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych w enumeratywnie określonych przypadkach. Z poszczególnych regulacji art. 30 Prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 1b), który może wnieść w stosunku do zgłoszenia sprzeciw, m.in. w takim przypadku jaki wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji tj. wówczas, kiedy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.) Instytucja zgłoszenia budowy wiąże się z dążeniem do przyspieszenia i uproszczenia inwestowania. Jednakże to uproszczenie nie zwalnia organów administracji architektoniczno-budowlanej od stosowania w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2024 r., sygn. II SA/Gd 121/24, LEX nr 3726186) Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co wiąże się z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 251/21). Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad prawdy obiektywnej i praworządności jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23).Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 675/23).Motywy, jakimi kierował się organ, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji o sprzeciwie. Uzasadnienie to powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że powyższym zadaniom organ odwoławczy nie sprostał. Należy przede wszystkim zauważyć, że Wojewoda, poza stwierdzeniem, że podziela stanowisko organu I instancji – jak należy rozumieć co do tego, że zgłoszenie złożone przez Skarżącą dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę – nie ustalił, z jakim obiektem budowlanym a tym samym z jaką budową lub robotami budowlanymi ma do czynienia. Słusznie zarzuca Skarżąca, że Wojewoda formułuje swoje uzasadnienie w trybie przypuszczająco i hipotetycznym – zamiast dokonywać ustaleń i rozstrzygnięć. Wojewoda opisuje treść wniosku Skarżącej i przytacza treść art. 29 ust. 2 pkt 32 i 33 P.b. określający obiekty budowlane które nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wojewoda nie dokonuje natomiast analizy wniosku pod kątem tych przepisów tj. nie czyni jednoznacznej kwalifikacji czy obiekt opisany w zgłoszeniu jest czy nie jest jednym z obiektów opisanych w ww. przepisach (tj. jednokondygnacyjnym budynkiem gospodarczym lub wiatą). W kwestii kwalifikacji obiektu Wojewoda stwierdza, że jest to konstrukcja która "przypomina" konstrukcje, na których wiesza się wielkoformatowe bilbordy (Wojewoda nie wskazuje jakie cechy obiektu pozwalają na takie "przypuszczenie", a już w ogóle nie wskazuje jakie cechy obiektu pozwalają na "stwierdzenie" że mamy do czynienia ze wskazana przez niego konstrukcją). Ponadto Wojewodzie jedynie "nasuwa się" pytanie "czemu inwestor nie wybudował wiaty". Trudno uznać, że jest to jednoznaczna kwalifikacja obiektu opisanego we wniosku. Tego rodzaju wypowiedzi nie mają charakteru ustaleń (nie odnoszą się do konkretnych cech opisywanego w zgłoszeni obiektu), ale jedynie są polemiką z treścią zgłoszenia - mają charakter wypowiedzi publicystycznych kwestionujących wypowiedź zawartą w zgłoszeniu. Tymczasem rolą organu administracji jest analiza i rozstrzyganie a nie jedynie przypuszczanie i wyrażanie wątpliwości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala Sądowi jedynie na stwierdzenie, że Wojewoda przypuszcza, a nie stwierdza, że opis obiektu w zgłoszeniu nie odpowiada cechom obiektu wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego. Jego wypowiedź nie odpowiada zatem standardom zawartym w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego m.in. odnośnie istnienia związku planowanego obiektu z produkcją rolną. Nie można bowiem uznać, że taki związek, ze względu na same cechy obiektu budowlanego, zawsze istnieje. Nie można uznać, że taki związek istnieje np. jeżeli obiekt o cechach fizycznych umożliwiających jego wykorzystanie w produkcji rolnej zostanie usytuowany na środku pustyni czy na szczycie góry (takiej jak Rysy) albo na nieruchomości, która ani nigdy nie znajdowała się, ani nie znajduje się we władaniu podmiotu, które taką produkcję prowadził, prowadzi lub jest w stanie w przyszłości prowadzić. Także w tym zakresie możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.