II SA/Bd 385/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Jana L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] 2002 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na oryginale właściwe podpisy II SA/Bd 385/04 UZASADNIENIE Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku (sygn. akt II SAB/Gd 92/00) Jan L. począwszy od [...] 1998 r. zwracał się do kolejnych organów właściwych do rozpoczęcia sprawy, w tym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako PINB), o zbadanie ewentualnej samowoli budowlanej małżeństwa N. Dochodząc właściwego załatwienia swojego żądania skarżący złożył zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako WINB w G.) na bezczynność organu pierwszej instancji. Dnia [...] 1999 r. WINB, działając w trybie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; dalej powoływana jako kpa) nakazał załatwienie sprawy legalności zabudowy na granicy działki nr [...] w C., nie określając o jaki obiekt budowlany chodzi. Nakazując małżonkom N. decyzją z dnia [...] 1999 r. rozbiórkę zadaszenia tarasu, ścian wewnętrznych oraz ścian osłonowych wybudowanych na dachu garażu na działce nr [...] w C., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Gdańsku PINB w S. wykonał jedynie część polecenia Inspektora Wojewódzkiego zawartego w ww. postanowieniu. Wydając decyzję odnoszącą się tylko do części obiektów budowlanych leżących na nieruchomości małżeństwa N. nie rozstrzygnął także o całości żądania Jana L., wobec czego Sąd w ww. wyroku z 20 grudnia 2001 r. nakazał Inspektorowi Powiatowemu wydanie orzeczenia w sprawie zabudowy na granicy działki nr [...] w C. W dniu [...] 2002 r. PINB w S. nakazał Alicji i Andrzejowi N., współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w C. (oznaczonej jako działka nr [...]) wykonanie przeróbek niezbędnych do doprowadzenia wybudowanego w 1994 r. roku budynku garażowo – gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami tj. wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki na całej długości budynku na wysokość 60 cm nad stropodach, wykonanie spadku dachu w stronę własnej działki oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej garażu – w terminie do [...] czerwca 2002 r. Odwołując się od tej decyzji Jan L. w piśmie z dnia [...] 2002 r. zarzucił organowi bezpodstawne ustalenie, iż budowa wskazanego budynku zakończyła się przed rokiem 1995 i na tę okoliczność wniósł o dopuszczenie dowodu z oświadczenia Zygmunta S. lub jego przesłuchanie. Uzupełniając swoje odwołanie skarżący przedstawił organowi drugiej instancji sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1995 r. darowiznę uczynioną na rzecz Alicji L. (obecnie N.) przez jej byłego męża Grzegorza L. (przy piśmie z dnia [...] 2002 r.). Odpowiadając na odwołanie Alicja i Andrzej N. w piśmie z [...] 2002 r. podnieśli, iż o istnieniu garażu przed 1995 r. świadczy dołączony przez nich wykaz nieruchomości dla celów podatkowych wg stanu na dzień [...] 1994 r., w którym była wykazana do opodatkowania także powierzchnia przedmiotowego budynku. Ustosunkowując się do stanowiska stron skarżący w piśmie z dnia [...] 2002 r. oraz w załączonych do niego kopiach map wraz odręcznymi notatkami stwierdził, że wymieniony w wykazie dla celów podatkowych garaż nie jest budynkiem na granicy nieruchomości, ale zlokalizowanym na sąsiedniej działce nr [...] (obecnie [...] – k. 28 akt administracyjnych WINB w G.) garażem, który Alicja L. (obecnie N.) posiadała na mocy umowy z nieżyjącym L. S. Decyzją z dnia [...] 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. uchylił decyzję PINB w S. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wytykając brak udziału strony w oględzinach nieruchomości oraz wskazując na niewyjaśnione sprzeczności w materiale dowodowym odnośnie daty powstania spornego budynku. W wyniku skargi wniesionej przez Alicję N. Naczelny Sąd Administracyjny O/Z w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2003 r. uchylił powyższą decyzję, gdyż zdaniem Sądu ani z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, aby do rozstrzygnięcia sprawy konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Wątpliwości, które powziął organ odwoławczy, dotyczące daty wybudowania spornego garażu mogą być wobec tego wyjaśnione w uzupełniającym postępowaniu dowodowym przed tym organem, w trybie art. 136 kpa. W dniu [...] 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie mając na uwadze toczące się postępowanie karne przeciwko Krystynie W. pełniącej funkcję WINB – wyłączył ją od udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wyznaczył do jego przeprowadzenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Prowadząc postępowanie Inspektor po rozpatrzeniu wniosków Jana L. postanowieniem z dnia [...] 2004 r. odmówił wyłączenia Romana P. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od udziału w postępowaniu, ze względu na stan przekazanej sprawy (tj. po orzeczeniu organu pierwszej instancji), który wykluczał udział w postępowaniu PINB w S. Następnie decyzją z dnia [...] 2004 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...] 2002 r. nr [...]. Inspektor Wojewódzki podzielił ustalenie PINB w S., iż sporny budynek garażowo – gospodarczy został pobudowany przez inwestorów (Alicję i Andrzeja N.) w roku 1994 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji wskazał, iż rozprawa administracyjna przeprowadzona przez PINB w dniu [...] 2003r. r. nie ustaliła jednoznacznie okresu powstania samowoli, wobec tego należy dać wiarę dokumentom przedstawionym przez inwestorów tj. wykazowi nieruchomości dla celów podatkowych wniesionemu przez Alicję L. (obecnie N.) do Urzędu Miejskiego w C. [...] 1994 r. Zdaniem Inspektora o tym, iż podana w wykazie powierzchnia budynku (31 m2) jest zgodna z rzeczywistością świadczy porównanie jej z wynikami pomiaru z natury rzeczonego obiektu dokonanego w toku oględzin w dniu [...] 2004 r. Stwierdzono wówczas, że powierzchnia użytkowa parteru wynosi 24,52 m2, a piwnicy 11,43 m2. Biorąc pod uwagę, że ze względu na wysokość piwnicy (2,04 m) dla celów podatkowych uwzględnia się tylko połowę jej powierzchni (tj. 5,72 m2) suma tych powierzchni (24,52 + 5,72 = 30,24) odpowiada podanej w wykazie. Według Inspektora Wojewódzkiego trudno przyjąć, aby ktoś chciał płacić podatek od obiektu, którego nie może użytkować Zdaniem Inspektora nie jest przy tym wiarygodne oświadczenie Zygmunta S. z [...] 2002 r., podtrzymane na rozprawie [...] 2002 r, że pomagał on w nadbudowie budynku w latach 1994 - 95, bo podane daty są sprzeczne z oświadczeniem byłego męża Alicji N. - Grzegorza L. z [...] 2003 r., który stwierdził, że dach ten został zmieniony w 1993 r. Nie jest również wiarygodny akt notarialny z [...] 1995 r. bo nie potwierdza faktu budowy budynku garażowo – gospodarczego po 1995 r.; w § 1 aktu zapisano że działka [...] zabudowana jest małym domem mieszkalnym o powierzchni 77 m2, a wg pomiaru z [...] 2002 r. ten budynek ma powierzchnię 57,72 m2. Wobec powyższego ustalenia faktycznego co do daty powstania budynku (1994 r.) w opinii Inspektora Wojewódzkiego należało, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016; z późn. zm.), sprawę jego samowolnej budowy rozpatrzyć w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229; z późn. zm.). Inwestorzy uchybili art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 przemawiające za przymusową rozbiórką rzeczonego budynku. Jego budowa nie jest bowiem sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 37 ust. 1 pkt 1). Wzniesiona konstrukcja spełnia wymagania § 13 obowiązującego w okresie budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62; z późn. zm.) i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Organ uznał także, że nie istnieją żadne inne ważne przyczyny uzasadniające przymusową rozbiórkę rzeczonego budynku (art. 37 ust. 2). Podkreślił, iż usytuowanie budynku jest zgodne także z § 12 ust. 6 pkt 2 obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Ponieważ przedmiotowy budynek nie spełniał wszystkich wymagań technicznych, zdaniem Inspektora Wojewódzkiego słusznie PINB w S. w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych przeróbek celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Jak stwierdzono w toku oględzin w dniu [...] 2004 r. przeróbki te zostały dokonane. Odnosząc się do zarzutów odwołania Jana L. Inspektor Wojewódzki uznał je za bezzasadne, gdyż Inspektor Powiatowy nie naruszył żadnego cytowanego w odwołaniu przepisu prawa materialnego. Wzniesiony budynek nie narusza funkcjonalności nieruchomości sąsiedniej, przylega do istniejącego budynku warsztatowego, stojącego na granicy działki, który to warsztat jest tej samej wysokości i trzykrotnie dłuższy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Jan L. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucił, iż Inspektor Wojewódzki odmówił wyłączenia ze sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Romana P. mimo prowadzonego dochodzenia Prokuratury w S. w sprawie poświadczenia przez niego nieprawdy w dokumentach urzędowych. Powtórzył podniesiony w odwołaniu argument, iż garaż, którego powierzchnia została podana w wykazie nieruchomości z 1994 r. nie jest tożsamy z budynkiem wybudowanym granicy jego działki (będącym "plombą" pomiędzy jego budynkiem warsztatowym a budynkiem mieszkalnym małżeństwa N.). Skarżący wyjaśnił, że były mąż Alicji N. - Grzegorz L., na mocy umowy z synem Ireny S. pobudował na własny koszt garaż na jego gruncie, który później (tj. w roku 1998) Irena S. wykonując ustną umowę sprzedała Alicji i Andrzejowi N. W roku 1994 garaż ten był przez Alicję L. (N.) poddzierżawiany, z tym że Alicja L. jako jego użytkownik płaciła za niego podatek. Według skarżącego zeznania Grzegorza L. co do czasu prowadzonych prac budowlanych są niewiarygodne, bo ma on interes w rozliczeniu majątkowym z byłą żoną. Skarżący podniósł także, że błędnie informowano go o podejmowanych w sprawie czynnościach, gdyż zawiadomienie skierowano do byłego pełnomocnika – wyłączonego ze sprawy i nieobecnego. Dobudowany garaż (plomba) wbrew opinii [...] WINB w B. powoduje szkody, gdyż uniemożliwia dostęp do ściany, jej remont i remont instalacji deszczowej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 138 kpa organ odwoławczy jest co do zasady zobowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę, może jednak uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części istnieje wówczas, kiedy organ pierwszej instancji przeprowadził je rażąco naruszając przepisy procesowe. Niewątpliwie rażącym naruszeniem przepisów postępowania jest podejmowanie czynności procesowych przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu z tegoż postępowania (art. 24 – 25 kpa). W przedmiotowej sprawie, aczkolwiek rzeczywiście po przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Roman P. nie podejmował czynności procesowych, niemniej przy wydaniu zaskarżonej decyzji Inspektor Wojewódzki winien rozważyć, czy nie powinno dojść do jego wyłączenia w toku prowadzonego przez niego postępowania pierwszoinstancyjnego. Według treści znajdującego się w aktach karnych Sądu Rejonowego w S. (sygn. II K 35/02) postanowienia prokuratora z dnia 17 grudnia 2001 r. (tom. III k. 599) w dniu 4 stycznia 2002 r. Romanowi P. przedstawiono zarzuty o to, że w dniu [...] 1999 r. w S. działając jako Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z przepisów Prawa Budowlanego polegającego na kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji i pozwoleniu na budowę w ten sposób, iż w wydanej decyzji administracyjnej nr [...] orzekł, iż garaż Alicji i Andrzeja N. został wybudowany na podstawie decyzji z dnia [...] 1981 r. Nr [...] podczas, gdy decyzja ta dotyczyła budynku gospodarczego którego częścią składową miał być garaż, a nie garażu dobudowanego do istniejącego budynku - czym działał na szkodę Jana L. albowiem przedmiotowy garaż został wybudowany bezpośrednio przy granicy działki i jego budynku gospodarczym. Wskazana decyzja z dnia [...] 1999 r. zapadła w trakcie załatwiania sprawy, której granice wyznacza - jak wynika to z opisanego na wstępie wyroku NSA O/Z w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2001 r. - żądanie Jana L. zbadania ewentualnej samowoli budowlanej wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się we władaniu małżeństwa N. a posadowionych na granicy jego działki. Tak więc w dniu [...] 2002 r. zaistniała przyczyna wyłączenia Romana P. jako pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego od udziału w postępowaniu dotyczącym załatwienia żądania Jana L., gdyż z jej powodu wszczęto przeciw niemu postępowanie karne (art. 24 § 1 pkt 6 kpa). Pomimo to Roman P. uczestniczył w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r. (k. 6 akt administracyjnych organu I instancji) oraz wydał decyzję z dnia [...] 2002 r. W rezultacie doszło do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z takim uchybieniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronom prawidłowo przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 kpa) w takich okolicznościach nie było możliwe usunięcie powyższego uchybienia procesowego poprzez przeprowadzenie przez organ drugiej instancji – Inspektora Wojewódzkiego – uzupełniającego postępowania dowodowego. Oznacza to konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem wyłączenia ze sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak też wszystkich pracowników Inspektoratu w S. Wskutek bowiem wyłączenia ze sprawy pracownika urzędu sprawującego funkcję jednoosobowego organu nie tylko tenże organ staje się niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 kpa), ale wobec wyłączenia organu administracji państwowej od załatwienia sprawy powstaje niedopuszczalność wydania decyzji "z upoważnienia" tego organu przez podległego mu pracownika (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 1984 r., sygn. akt II SA 106/84, opublikowanym w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" z 1984 r. Nr 1 poz. 33 i w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 9778 oraz w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 opubl. ONSA z 2003 r. nr 4 poz. 115 i w LEX pod nr 79089). Słuszne są zarzuty skarżącego co do braku zbadania przez organy możliwości ujęcia w wykazie nieruchomości z dnia [...] 1994 r. powierzchni innego garażu, niż ten, którego dotyczy skarżona decyzja. Inspektor Wojewódzki nie wypowiedział się co do oferowanych przez skarżącego w tej kwestii dowodów, zarówno w postaci oświadczenia ewentualnego świadka, jak też w postaci kopii map geodezyjnych. Nie zostały wyjaśnione także rozbieżności co do powierzchni budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości małżonków N. (według wykazu z [...] 1994 r. miał on 68 m2, według umowy darowizny z 20 września 1995 r. – 77 m2, a według pomiarów w toku oględzin [...] 2004 r. - 57 m2) i wpływu tej okoliczności na dowodzenie istnienia spornego garażu – plomby w określonej dacie. Nie było też przedmiotem rozważań oświadczenie Alicji N. z [...] 2002 r. (k. 35 akt administracyjnych Pomorskiego WINB w G.) co do drugiego, wolnostojącego (na działce [...] – dawniej [...]) garażu mającego, według wyliczenia strony uwzględniającego przepisy podatkowe, powierzchnię 25,02 m2, która jakoby została wykazana w deklaracji podatkowej jako 26 m2. Organ drugiej instancji nie odniósł się także do zgłaszanej przez Alicję N. w piśmie z dnia [...] 2002 r. (k. 13 akt administracyjnych [...] WINB w G.) propozycji wskazania świadków na okoliczność powstania garażu przed rokiem 1995. Tym samym Inspektor Wojewódzki uchybił wynikającemu z art. 7 i art. 77 kpa obowiązkowi zebrania i rozważenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak też wynikającemu z art. 107 § 3 kpa obowiązkowi wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji nie tylko faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, ale także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponieważ Inspektor Wojewódzki uczynił z wykazu nieruchomości główny dowód na okoliczność daty powstania spornego obiektu budowlanego niewątpliwie wymienione uchybienia postępowania mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Należy przy tym wskazać na co najmniej nieścisłość w ustaleniu daty powstania spornego garażu przez organy administracji. Jeżeli bowiem, jak wskazują, garaż został "pobudowany" w 1994 r., to uwzględniając, iż według organów jego powierzchnia została podana już w wykazie z dnia [...] 1994 r., budowa tegoż garażu powinna trwać jedynie przez pierwsze 12 zimowych dni tegoż roku, co nie wydaje się być możliwe, chyba że zwrot "pobudowany" należałoby rozumieć jako "oddany do użytku" - czego organy nie precyzują. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wskutek uwzględnienia skargi, w myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy uwzględniając wysokość wpisu oraz koszty dojazdu do Sądu publicznymi środkami transportu (pociąg).