II SA/Bd 385/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, decyzją z 25 stycznia 2010 r., na podstawie art. 48 ust.1 w związku art. 81 ust.1 pkt.2 oraz art. 83 ust., 1ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 156 poz.1118 z późno zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późno zm.), powoływany dalej, jako: k.p.a., w sprawie samowolnej budowy budynku letniskowego na terenie działki oznaczonej nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę: nakazał skarżącym rozbiórkę budynku letniskowego częściowo podpiwniczonego, konstrukcji drewnianej, z dachem płaskim dwuspadowym o wymiarach w rzucie około [...] m z tarasem, zrealizowanego na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] przy ul [...]. Powyższe rozstrzygnięcie organ oparł o następujące ustalenia i rozważania: Działka oznaczona nr [...] położona przy ul. [...] w miejscowości [...], o powierzchni [...] ha stanowi las z przewagą sosny na powierzchni około [...] ha oraz inne tereny zabudowane o powierzchni [...] ha. Działkę tę nabyli w dniu [...].2002r. nabyli skarżący. Stosownie do § 1 aktu notarialnego, na działce znajdował się domek drewniany o powierzchni zabudowy około [...]m2, który w okresie [...] 2009 r. został poddany przez skarżących rozbiórce, przebudowie i rozbudowie. W dniu kontroli stwierdzono, że na omawianej działce oznaczonej w miejscu poprzedniego obiektu, znajduje się budynek letniskowy o wymiarach w rzucie około [...] m z tarasem. Obiekt jest usytuowany w strefie 100 m od wody [...]. Jest to obiekt konstrukcji drewnianej, częściowo podpiwniczony dachem płaskim dwuspadowym. Część podpiwniczona, ściany z boczków betonowych, obłożone kamieniem, o powierzchni [...] m pełni funkcję pomieszczenia gospodarczego hangar na łódkę. W parterze wydzielono 2 sypialnie, łazienkę oraz pokój dzienny z aneksem kuchennym. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, wodę z własnego ujęcia z odprowadzeniem ścieków do zbiornika bezodpływowego. Na realizację tegoż budynku letniskowego Inwestor nie posiada stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji budowlanej. Z informacji uzyskanej od Burmistrza [...] wynika, że działka oznaczona nr ewid. [...] w miejscowości [...] nie jest objęta aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...].09.2009r. Przedmiotowy teren oznaczono jako lasy. Zgodnie z rozporządzeniem nr 11 Wojewody [...] z dnia 09.06.2005r. (Dz. Urz. z 2005r. Nr 72 poz. 1375), w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, w § 3 ust.1 pkt.8 zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Natomiast § 3 ust.3 stanowi, że zakaz o którym mowa w ust.1 pkt.8 nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 16.04.2004r. O ochronie przyrody miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Działka ww znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] (zgodnie z poz. [...] załącznika do rozporządzenia nr 11). Pismem z dnia [...].12.2009r. zawiadomiono strony, zgodnie z art. 10 kpa o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. Z zebranego materiału w sprawie należy stwierdzić, że realizowany samowolnie obiekt budynek letniskowy usytuowany na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], co narusza przepis § 3 ust.1 pkt.8 rozporządzenia nr 11 Wojewody [...] z dnia 09.06.2005r. (Dz. Urz. z 2005r. Nr 72 poz. 1375). Zgodnie z przepisem art. 48 ust.2 pkt.2 ustawy Prawo budowlane, uniemożliwia to, doprowadzenie tegoż obiektu do stanu zgodnego z prawem., W tym przypadku nie jest możliwe jego zalegalizowanie, dlatego też stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany w drodze decyzji nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu, skarżący wyjaśnili, że dn. [...].04.2002r. nabyli działkę o pow. [...] m2 zlokalizowaną w [...] gm. [...]. Na działce tej znajdował się domek letniskowy o pow. ok. [...]m2. Domek ten był w bardzo złym stanie technicznym, w związku z czym został przez nich przebudowany, lecz bez uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślili, że obiekt mój w żaden sposób nie wpływa negatywnie na środowisko. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie, organ II instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: Bezspornym jest, że budynek letniskowy został zrealizowany bez wymaganej przepisami ustawy Prawa budowlanego z 1994r. decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 28 ustawy, stanowi: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Artykuł 29 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wymienia enumeratywnie budowa jakich obiektów nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę - nie znajduje się w nim budynek letniskowy co oznacza, że realizacja takiego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa przepis art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego organ nadzoru winien ocenić czy samowolnie zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki może być orzeczony w sytuacji, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. W niniejszej sprawie organ l-instancji ustalił na podstawie pisma Burmistrza [...] z dnia [...].11.2009r. znak [...], że dla przedmiotowej działki nr [...] w m. [...] nie ma aktualnego miejscowego planu zagospodarowania terenu, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] przedmiotowy teren oznaczono jako lasy. Ustalono ponadto, że zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] Nr 11 z dnia 09.06.2005r. na podstawie załącznika do tego rozporządzenia poz. nr [...] (ogłoszony w Dz.Urz. Nr 72 poz.1375), teren na którym znajduje się sporny obiekt znajduje się w obszarze Chronionego Krajobrazu [...] natomiast w § 3 ust.1 pkt 8 w/w rozporządzenia znajduje się zapis którym zakazuje się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m. od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Powyższy zapis ujęty w ww. rozporządzeniu Wojewody [...] uniemożliwia doprowadzenie domku letniskowego do stanu zgodnego z prawem i tym samym nie można go zalegalizować w myśl przepisu art.48 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Wobec wykazania przez organ l-instancji braku przesłanek do zalegalizowania samowolnie wybudowanego domku letniskowego, organ nadzoru był zobligowany do wydania na podstawie art.48 ust.1 ustawy Prawo budowlane zaskarżonej decyzji na rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W skardze złożonej do Sądu, skarżący poinformowali, że skarżący jako właściciel Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...], wystąpił do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie obiektu przeznaczonego na potrzeby przedsiębiorstwa, jako zaplecze socjalno-techniczne do połowu planktonu z wód [...], na działce nr ewid. [...], położonej w [...] ul. [...]. Skarżący wyjaśnili, że wniosek ten zmierza do przekształcenia obecnego domu letniskowego w zaplecze do połowu planktonu, który w stanie żywym lub przetworzonym jako mrożonka lub susz, służy do skarmiania ryb awaryjnych, co jest możliwe albowiem w/w przedsiębiorstwo zajmuje się m.in. przetwarzaniem i konserwowaniem ryb, skorupiaków i mięczaków na pokarm dla ryb hodowanych w akwariach domowych. Skarżący podnieśli, że przekształcenie, na mocy decyzji o warunkach zabudowy, która zostanie wydana przez Burmistrza [...], obecnego domu letniskowego w zaplecze socjalno-techniczne dla połowu planktonu na potrzeby prowadzonej działalności, pozwoli na doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mieścić się on bowiem będzie w pojęciu "racjonalna gospodarka rybacka", o którym mowa z rozporządzeniu nr 11 z dnia 09.6.2005r. Wojewody [...]. Pozwoli to organom nadzoru budowlanego na wydanie postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 48 ust.2 Prawa budowlanego w celu legalizacji obecnej samowoli budowlanej. Wojewódzki Sad Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, w zakresie o jakim stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr153, poz.1270), dalej powoływanej jako: p.p.s.a. W zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 oraz 107 k.p.a., należy wskazać, że jak wynika z tych przepisów, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), co winno zostać uwidocznione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, która winna zawierać w uzasadnieniu faktycznym sprawy wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Podstawą uznania przez organy braku możliwości legalizacji poczynionej przez skarżących samowoli budowlanej był ustalony przez organ I instancji fakt usytuowania domku letniskowego "w strefie 100 m od wody [...]". Organ nie wskazał jednak jakiegokolwiek dowodu, który świadczyłby o takim fakcie. Akta administracyjne nie zawierają również dowodu, który stwierdzałby tą okoliczność. Fakt ten nie jest opisany w podstawowym dla sprawy dowodzie, jakim jest protokół oględzin z [...].07.2009 r. (vide: k. 20 akt administracyjnych organu I instancji). Protokół ten powinien zawierać informację o rzeczywistej odległości samowolnie wybudowanego domku letniskowego od linii brzegowej [...]. Dopiero bowiem w oparciu o tą informację, możnaby było poczynić dalsze ustalenie faktyczne w przedmiocie stwierdzenia, czy odległość rzeczywista obiektu od linii brzegowej, oznacza, iż obiekt znajduje się w obszarze, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...] z 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Ponadto faktu odległości omawianego obiektu od linii brzegowej nie stwierdzają mapy znajdujące się w aktach administracyjnych. Brak jest w nich bowiem naniesienia tej odległości ( vide: k. 4, 5, 6 w/w ). Jakkolwiek na rysunku – szkic terenu – (vide: k. 7 w/w akt), naniesiono skalę 1 : 500, to jednak dokument ten nie jest mapą, ponadto nie zawiera adnotacji przez kogo i w jakich okolicznościach (w obecności jakich osób) został sporządzony. Wreszcie też jego treść budzi wątpliwości, albowiem jest sprzeczna z poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami w przedmiocie stwierdzenia, że samowolnie wzniesiony budynek letniskowy, znajduje się w miejscu poprzedniego obiektu (vide: decyzja organu I instancji). Na omawianym rysunku przedstawiono, że rozebrany obiekt i nowo wzniesiony mają inne miejsca lokalizacji. Nad powyższymi brakami, organ odwoławczy przeszedł do porządku, w ogóle nie czyniąc jakiegokolwiek ustalenia faktycznego, zarówno w przedmiocie określenia rzeczywistej odległości omawianego obiektu od linii brzegowej, jak też w zakresie stwierdzenia, iż obiekt znajduje się w obszarze, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, ograniczając się do poczynienia wywodu, iż w powyższym przepisie znajduje się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wszystko to narusza wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co się natomiast tyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to należy wskazać, że jak wynika z przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w stosunku do osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej, nie może być skierowana decyzja nakazująca rozbiórkę, jeżeli samowolna budowa: - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Pomijając kwestię zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, z powyższego przepisu wynika, że w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, osoba która dopuściła się samowoli budowlanej, ma prawo wykazania, że przedsięwzięta budowa jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, istnienie obowiązku organu umożliwienia stronie realizacji tego uprawnienia. Wykazanie takiej zgodności, nie może rzecz jasna sprowadzać się do kontroli organu, przedsięwziętej w toku postępowania w przedmiocie rozbiórki , czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że (po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20.12.2007 r., wydanego w sprawie P 37/07, w którym Trybunał stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji), doszło począwszy od 6.12.2008 r., do zmiany przepisu art. 48 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie wymogu legitymowania się przez osobę, która dopuściła się samowoli budowlanej, ostatecznej – w dniu wszczęcia postępowania - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że kwestia owego wykazania zgodności samowolnej budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi zagadnienie wstępne, a w konsekwencji rodzi to obowiązek organu nadzoru budowlanego, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., umożliwienia samowolnemu inwestorowi wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zauważyć, że po nowelizacji art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b, Prawa budowlanego, taki właśnie sposób interpretacji tego przepisu przyjęło orzecznictwo. W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3.06.2008 r., sygn. akt II SA/Gd 109/08, w którym stwierdzono: "w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. W konsekwencji należy przyjąć, że samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Co więcej, jest to jedyny sposób wykazania tej okoliczności. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten będzie też uprawniony na podstawie art. 80 k.p.a. do oceny ewentualnej zwłoki spowodowanej przez samowolnego inwestora w uzyskaniu takiej decyzji (...) W ocenie Sądu taki sposób wykładni prowadzi też do usunięcia nieuzasadnionych nierówności w traktowaniu samowolnych inwestorów i jednocześnie zachowuje systemowy podział kompetencji, w którym decydowanie o sposobie zagospodarowania terenu, co do zasady zastrzeżone jest dla organów gminy". Taki sam pogląd przyjęto w wyrokach WSA w Gdańsku z 21.04.2010 r., sygn. akt II SA/Gd 653/09 oraz WSA w Poznaniu z 28.10.2008 r., sygn. akt II SA/Po 289/08, publ. LEX nr 509890. Z uwagi na powyższe, zaszły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "b" p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej jej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w szczególności w pierwszym rzędzie nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia w rozsądnym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu. Inne obowiązki mogą być nałożone dopiero wówczas, gdy skarżący uzyskają taką decyzję i stanie się ona ostateczna. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.