II SA/Bd 387/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Grzęda Sędzia WSA: Marzenna Linska- Wawrzon Asesor WSA: Anna Klotz (spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Józefa G. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] 2004r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W dniu [...] 2004r Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał postanowienie nr [...], na mocy którego postanowił uzgodnić pozytywnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie paliw gazu płynnego wraz ze zbiornikami na gaz o pojemności 9,7 m3 na działce nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w B. W dniu [...] 2003r. Marcin Ś. działając w oparciu o art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nz 199r. nr 15 ,poz 139 z póź. Zm.) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tereny dla w/wym. inwestycji. W związku z powyższym w dniu [...] 2003r. Burmistrz Miasta B. działając w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U nr 62, poz. 627 z póź. zm.) zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z prośbą o wydanie opinii dotyczącej opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji. W dniu [...] 2003r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem nr [...] uznał za konieczne wykonanie powyższego raportu dla planowanej inwestycji. W związku z powyższym biegły rzeczoznawca Wojewody [...] posiadający kwalifikacje i uprawnienia biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko sporządził "Raport oddziaływania na środowisko dla projektowanej stacji paliw gazu propan- butan w B. przy ulicy [...]" dla etapu: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na okoliczność, że planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Burmistrz Miasta B. stosownie do § 3 ust. 1 pkt 12 lit c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U nr 179,poz 1490) wystąpił o wydanie stosownego uzgodnienia w trybie art. 48 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W dniu [...] 2004r. Urząd Miejski w B. wystąpił z wnioskiem do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako organu właściwego do wydania powyższego uzgodnienia, a następnie w dniu [...] 2004r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. na podstawie art. 3 pkt 2 lit a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998r. nr 90 ,poz 575 z późn. zm ) w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane ( Dz. U z 2003r. nr 207 ,poz. 2016) oraz art. 123 Kodeksu Postępowania Administracyjnego uzgodnił pozytywnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji nie zgłaszając dodatkowych warunków w zakresie wymagań higieniczno- sanitarnych. W/wym. postanowienie otrzymał Urząd Miejski w B., natomiast do wiadomości rozstrzygniecie zostało przekazane Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu B. oraz PSSE, Sekcja [...] w/m. W dniu [...] 2004r. skarżący Józef G., właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z planowaną inwestycją, złożył odwołanie od postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. dnia [...] 2004r.W odwołaniu podniósł, że jego nieruchomość przeznaczona jest na funkcję usługowo - mieszkaniową oraz ,że planowana inwestycja nie gwarantuje nie skażenia ziemi i powietrza. Ponadto uważa, że wartość rynkowa jego nieruchomości znacznie zmniejszy się z powodu nieatrakcyjnej inwestycji w sąsiedztwie. Pismem z dnia [...] 2004r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. działając na podstawie art. 133 k.p.a przekazał do organu II instancji odwołanie Józefa G., w którym wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie, gdyż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia "nie zostały zgłoszone uwagi i wnioski projektowanej inwestycji, jak również warunki zabudowy terenu zostały wydane zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. - zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania Urzędu Miejskiego ze stycznia 2004r." Z akt administracyjnych organu przekazanych do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby powyższe pismo zostało przekazane skarżącemu. W dniu [...] 2004r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji .Stanowisko uzasadnił usytuowaniem działki skarżącego od strony południowo zachodniej do planowanej inwestycji. Zgodnie ze sporządzonym raportem w rejonie położenia obydwu nieruchomości z danych meteorologicznych wynika, że przeważają wiatry z kierunku południowo- zachodniego i zachodniego, tzn. od strony działki skarżącego w kierunku planowanej inwestycji. Z powyższych względów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo w uzasadnieniu organ stwierdził, że zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi może stanowić tworzenie się przy właściwościach gazu propan -butan mieszanin wybuchowych i z tego powodu przepisy wymagają dla tych obiektów tworzenia stosownych stref zagrożenia wybuchem. W skardze do Sądu Józef G. wywodzi, że okoliczność wystąpienia zagrożenia wybuchem w/wym. gazu stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia. Dlatego uważa skargę za uzasadnioną. Dodatkowo w skardze podnosi wcześniej podnoszoną w pismach procesowych kwestię związaną z utratą wartości jego nieruchomości. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sąd zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej u.p.s.a ( Dz. U. nr 153 ,poz 1270.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd bada sprawę w pełnym zakresie i ocenia czy nie zostało naruszone prawo. W sytuacji, gdy stwierdzi jego naruszenie zgodnie z art. 135 u.p.s.a stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przy sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd w pierwszej kolejności wszystkim zbadał, czy w rozpatrywanej sprawie zostały zachowane wymogi formalne co do wniesienia zażalenia przez skarżącego od rozstrzygnięcia organu I instancji. Na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. został wezwany pismem Sądu z dnia 1 lipca 2004r. do nadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego postanowienia organu I instancji z dnia [...] 2004r. , gdyż zachodziła wątpliwość w ocenie Sądu ,czy zażalenie zatytułowane odwołaniem z dnia [...] 2004r. zostało wniesione w terminie przewidzianym na wniesienie zażalenia, gdyż analiza powyższego dokumentu prowadziła do wniosku ,że skarżący nie otrzymał rozstrzygnięcia, a od daty jego wydania do dnia sporządzenia zażalenia upłynęło więcej niż 7 dni. Pismem dnia [...] 2004r. organ odwoławczy przekazał do Sądu dodatkowo szereg dokumentów. Wśród załączników znajdowało się potwierdzenie odbioru przez skarżącego kopii postanowienia organu pierwszej instancji w dniu [...] 2004r. Pozostałe dokumenty to: pismo Burmistrza Miasta B. zawiadamiające o wydaniu postanowienia z dnia [...] 2004r. strony postępowania- Józefa G., Krystynę i Krzysztof S. oraz Janusza W. (Podkreślenia wymaga okoliczność, że organ nie nadesłał zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji przez państwo S. Sąd nie wzywał o ten dokument, gdyż nie wiedział, że są inne strony postępowania). Kolejnym dokumentem przedłożonym na wezwanie Sądu było obwieszczenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] 2003r.podające do publicznej wiadomości planowane zamierzenie budowlane. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że powyższy dokument nie zawiera informacji w jakim okresie zostało obwieszczenie wywieszone do publicznej wiadomości i kiedy zostało zdjęte. Tak więc w ocenie Sądu pozostaje wątpliwość co do okresu jego wywieszenia do publicznej wiadomości. Biorąc powyższe pod uwagę, zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone, gdyż jak to zostało powyżej wykazane akta przesłane do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę były niekompletne i nie ma pewności , czy wszystkie dowody zebrane w sprawie zostały przekazane do Sądu. Z tego też względu nie można w ocenie Sądu przeprowadzić swobodnej oceny dowodów zgodnie z zasadą zawartą w art. art. 233 § 1. k.p.c, która ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu dowodowym przed wojewódzkim sądem administracyjnym ( art. 106 § 3 i § 5 u.p.s.a.), zgodnie z którą Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Kolejnym błędem popełnionym w trakcie prowadzonego postępowania było to, że organy inspekcji sanitarnej obydwu instancji nie zapewniły skarżącemu jak i innym stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, do którego były zobligowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 10 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od powyższej zasady określonej tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziały. Tak więc zasada zapisana w art. 10 k.p.a. jest wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. W rozpatrywanej sprawie należy podkreślić ,że celem prowadzonego postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ,a zaskarżone postanowienie stanowi jeden z etapów tego postępowania , gdyż postanowieniem z dnia [...] 2004r. uzgodnione zostały pozytywnie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Dlatego w ocenie Sądu od momentu wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, obowiązkiem organu było ustalenie wszystkich stron postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. W sprawie oceny, czy dany podmiot posiada status strony byłoby wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a., według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu warunkiem uznania podmiotu za stronę postępowania jest wykazanie w każdym indywidualnym przypadku, że ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyć będą prawnego interesu osoby władającej inną nieruchomością. Obowiązek ustalenia kto w danej sprawie ma interes prawny spoczywa na organie prowadzącym postępowania. Organ prowadzący postępowanie nie może bowiem ograniczyć się jedynie do zagwarantowania w tym postępowaniu wnioskodawcy, ale obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. W sytuacji zatem, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że planowana inwestycja może oddziaływać również na inne nieruchomości, słuszne byłoby zawiadomienie także właścicieli nieruchomości położonych w przewidywanym obszarze tego oddziaływania. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził brak czynnego udziału Józefa G. w trakcie postępowania. Nie można również potwierdzić czy inne strony ,o których Sąd dowiedział się z pisma Burmistrza Miasta B. z dnia [...] 2004r.(wniesionego do Sądu w dniu [...] 2004r.) ,miały zapewniony czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi w ocenie Sądu naruszenie tego prawa. W rozpatrywanej sprawie organy dopuściły się również naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. zgodnie, z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odbiegając od powyższego w ocenie Sądu organ II instancji winien w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnić w jakiej odległości powinna być usytuowana od działki skarżącego planowana inwestycji, aby przekonać skarżącego ,że ewentualne zagrożenie wybuchami nie będzie stanowiło zagrożenia dla życia i zdrowia. Powyższego wymaga zasada pogłębiania zaufania wyrażona w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Odnosząc się do zarzutu zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącego, Sąd stwierdza, że powyższe zagadnienie należy do właściwości sądu powszechnego. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 135 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153,poz 1270 z póżn. zm.)uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2004r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.