II SA/Bd 387/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. O., T. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2010 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył na inwestora – E. i T. O. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Nałożenie opłaty legalizacyjnej wynikało z prowadzonego przez ten organ postępowania naprawczego dotyczącego samowolnej rozbudowy budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w miejscowości R. w gminie S. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1-3, art. 59g oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane"). Po rozpatrzeniu zażalenia, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał powyższe postanowienie w mocy, w związku z czym E. i T. O. wnieśli skargę do tutejszego Sądu. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w wyniku następujących ustaleń. Skarżący wykonali w 2003 r. dobudowę do budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia. Wykonane roboty budowlane polegały na postawieniu dwóch ścian murowanych w wymiarach 2,50 m na 2.60 m oraz wykonaniu w dobudowanej ścianie frontowej otworu okiennego o wymiarach 1,45 m na 1,45 m. W ten sposób doszło do powiększenia powierzchni użytkowej kuchni. Prowadząc od połowy 2006 r. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego spowodowały, że ostatecznie doprowadzono wykonaną rozbudowę do stanu zgodnego z prawem w związku z czym możliwe stało się wydanie postanowienia o nałożeniu na inwestora opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2008 r. (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., opierając się na art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie określono wysokość stawki opłaty (s), gdyż w miejsce obowiązującej kwoty 500 zł. przyjęto wartość 300 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego wydał wymienione na wstępie postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, tj. przyjmując wysokości stawki (s) w kwocie 500 zł. Odnosząc się do zażalenia na powyższe postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał je za bezzasadne. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że podnoszona przez skarżących okoliczność, że rozbudowa budynku dokonana została w miejscu, w którym wcześniej był wiatrołap, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotne jest bowiem, że wykonane przez inwertora prace polegały na budowie części obiektu budowlanego, a nie dokonaniu innych robót budowlanych (do których stosuje się rygor określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego). W związku z powyższym zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy. W skardze E. i T. O. wnieśli o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2010 r. (znak [...]). W ocenie skarżących wykonane prace nie spowodowały powiększenia całkowitych gabarytów budynku, a rozbudowa polegała wyłącznie na wykonaniu dwóch ścian z otworem drzwiowym i okiennym, i z tego względu uzasadnione jest zastosowanie do wykonanych robót budowlanych procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ponadto skarżący wskazali na naruszenie zasad przewidzianych w art. 7 i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zastosowany tryb postępowania był prawidłowy, gdyż wykonane prace polegały na budowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma prawidłowe określenie charakteru wykonanych przez inwestora robót i ustalenie czy zostały one wykonane przy zachowaniu procedury wymaganej prawem. W ocenie Sądu organy słusznie oceniły, że wykonane przez skarżących prace stanowią rozbudowę obiektu budowlanego, która zarazem powoduje zwiększenie jego kubatury. Z tego względu należy uznać, że wykonane roboty budowlane są budową polegająca na rozbudowie. Wynika to z definicji ustawowej zarówno budowy jak i robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie można natomiast mówić, że doszło do przebudowy obiektu z uwagi na to, że zwiększona została jego kubatura. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanym stanie faktycznym sprawy, w związku z dokonaną rozbudową istniejącego obiektu budowlanego, miała miejsce tzw. samowola budowlana. Nie kwestionują tego również sami skarżący. Nie jest jednak uzasadnione stanowisko o prowadzeniu postępowania w oparciu o niewłaściwy tryb. W sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, gdyż postępowanie w oparciu o te przepisy dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie natomiast miało zastosowanie postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 Prawa budowlanego, gdyż skarżący dokonali rozbudowy kuchni, a dokładny opis techniczny dokonanej rozbudowy został przedstawiony w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2008 r. (k- 16 akt administracyjnych) i dowodzi o rozbudowie kuchni o 6.5 m kw. O charakterze wykonanych robót świadczy również wydana na wniosek skarżących decyzja o warunkach zabudowy z dnia 22 lipca 2009 r. (znak [...]), ustalająca warunki na rozbudowę budynku mieszkalnego. Skarżący niewątpliwie mieli świadomość takiego stanu, gdyż na żądanie organu, w piśmie z dnia 7 września 2009 r. oświadczyli, że wystąpili o zalegalizowanie samowoli budowlanej o powierzchni zabudowy 6.6 m kw (k- 48 akt administracyjnych). Dodatkowo potwierdzili to również w piśmie z dnia 15 grudnia 2009 r. (k- 56 akt administracyjnych). W postanowieniu z dnia 9 października 2009 r. (znak [...]) organ nakładając na skarżących obowiązek przedłożenia projektu budowlanego wraz z ekspertyzą techniczną, poinformował, że odrębnym postanowieniem zostanie nałożona opłata legalizacyjna. Skarżący także we wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. wnieśli o wydanie pozwolenia na rozbudowę obiektu. W świetle powyższego należy więc stwierdzić, że w związku z rozbudową spornej kuchni, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, organ prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną. Brak jest w ocenie Sądu podstaw do legalizacji powyższej samowoli budowlanej w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podzielając więc stanowisko o wykonaniu rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia ocenić należy, czy organ prawidłowo ustalił wysokości opłaty legalizacyjnej. Zasadnicze znaczenie ma w tym kontekście określenie właściwej wysokości stawki tej opłaty. Wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną nastąpiło w dniu 3 czerwca 2008 r. w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 12 maja 2008 r. (protokół kontroli, k- 3 akt administracyjnych sprawy). Zastosowanie w przedmiocie stawki miał zatem przepis art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stawka opłaty wynosi 500 zł. Nałożona w postanowieniu z dnia 23 grudnia 2009 r. opłata legalizacyjna w oparciu o stawkę w wysokości 300 zł. była więc nieprawidłowa i została ustalona w oparciu o nie mający zastosowania przepis prawa. Art. 59f zmieniony został przez art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm., weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r.). Zgodnie z art.. 2 ust. 4 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f Prawa budowlanego, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. W dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej rozpoznawana sprawa nie była jednak sprawą wszczętą i nie ma znaczenia, że przed zmianą art. 59f Prawa budowlanego miała miejsce rozbudowa obiektu. Wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej nastąpiło w 2008 r. i dlatego organ nie mógł zastosować stawki opłaty wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132). W rozporządzeniu tym przyjęto, że stawka opłaty służąca do obliczania kary wymierzanej w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę wynosi 300 złotych. W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że zastosowana przez organ stawka odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f. ust. 1 w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Rozbudowany obiekt należy do kategorii I obiektów budowlanych (budynki mieszkalne jednorodzinne), dla których współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0 zaś współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo obliczona wysokość opłaty legalizacyjnej powinna więc uwzględniać, że stawka opłaty (s) wynosi 25.000 zł (500 zł. x 50), a zatem opłata legalizacyjna ustalona powinna być na 50.000 zł (25 000 (s) x 2, 0 (k) x 1,0 (w) = 50000 zł.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).