II SA/Bd 387/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Dyrektora [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego J.L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we[...], na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.), zwana dalej "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego", art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 651, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, przyznał J. L. płatności na rok 2014 w wysokości 2 614,20 zł, w tym: jednolita płatność obszarowa, kod pomocy 050301020000014, krajowa pozycja budżetowa 99999999999, w wysokości 2 614,20 zł, w tym środki unijne 2 614,20 zł, środki krajowe 0,00 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 056,61 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 4,61 ha, powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 4,61 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła 4,03 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, z późn. zm.). Organ I instancji zwrócił uwagę, że podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza, niż zadeklarowana we wniosku na rok 2014. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku, bowiem dla działki ewidencyjnej o numerze 37/6, na której zadeklarowano działkę rolną B do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 1,22 ha, stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,64 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej o numerze 37/6 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG 0,58 ha. Zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji uznał, że jednolita płatność obszarowa zostanie przyznana do powierzchni stwierdzonej. Wywiedziono więc, że początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi 3 670,81 zł, lecz kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 14,3921%. W związku z powyższym początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości 1 056,61 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. W odwołaniu od powyższej decyzji, producent nie zgodził się z powierzchnią stwierdzoną przez organ I instancji dla działki rolnej B położonej na działce ewidencyjnej nr 37/6 i wniósł o ponowną weryfikację wniosku. Wskazał, że w roku 2009 została przeprowadzona kontrola na miejscu, która wykazała, że producent użytkuje 1,22 ha na obszarze położenia działki rolnej B. Od tamtego czasu producent stosuje się do wyników z kontroli, a jednocześnie podkreśla, że powierzchnia uprawy nie uległa zmianie. Odwołujący się wskazał również, że na załączniku graficznym dla działki ewidencyjnej nr 37/6 powierzchnia działki rolnej B jest zdecydowanie większa od działki rolnej H, której zadeklarowana oraz stwierdzona w protokole z 2009 r. powierzchnia wynosi 0,47 ha. Proporcjonalnie więc powierzchnia działki rolnej B nie może wynosić zaledwie 0,64 ha. Do odwołania producent załączył kopię protokołu, materiał graficzny dla działki nr 37/6. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem mających w niej zastosowanie przepisów, gdyż organ prawidłowo powołał i zastosował podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz oparł się o materiał dowodowy zebrany zgodnie z wymogami prawa. Wskazano, że z akt sprawy wynika, iż J. L. we wniosku na rok 2014 do JPO zadeklarował na działce ewidencyjnej nr 37/6 o powierzchni całkowitej 3,3200 ha 4 działki rolne: działkę rolną E (JPOTUZ) o powierzchni 0,89 ha, działkę rolną H (JPO) o powierzchni 0,47 ha, działkę rolną I (JPOTUZ) o powierzchni 0,10 ha oraz działkę rolną B o powierzchni 1,22 ha. Łączna powierzchnia gruntów rolnych ogółem na działce ewidencyjnej nr 37/6 wyniosła 2,68 ha. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie kontrola administracyjna wykazała przekroczenie dopuszczalnej powierzchni użytkowanej rolniczo dla działki ewidencyjnej nr 37/6 o 0,58 ha, dlatego organ I instancji prawidłowo wykluczył z działki ewidencyjnej nr 37/6 obszar o powierzchni 0,58 ha. W związku z treścią odwołania ponownie zweryfikowano powierzchnię PEG wyznaczoną dla działki ewidencyjnej nr 37/6. W wyniku tej weryfikacji stwierdzono, iż powierzchnia PEG dla wskazanej działki została wyznaczona prawidłowo tj. zgodnie ze stanem faktycznym zobrazowanym na ortofotomapie. Weryfikacja powierzchni uprawnionej została przeprowadzona w oparciu o kolorową ortofotomapę, która opracowana została w oparciu o zdjęcia wykonane w dniu 28.04.2012 r. W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 37/6 organ odwoławczy wskazał, że z obrazu ortofotomapy wynika, że powierzchnia przedmiotowej działki nie jest użytkowana w granicach określonych przez producenta na załączniku graficznym oraz na powierzchni określonej we wniosku. Przy czym biorąc pod uwagę położenie działek rolnych, wskazane przez producenta rolnego oraz przebieg granic i położenie obszaru ewidencyjno - gospodarczego (powierzchni PEG) organ II instancji stwierdził, że powyższe ustalenie odnosi się do działek rolnych I oraz E, gdyż to właśnie w odniesieniu do tych działek powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza uległa pomniejszeniu, a nie w odniesieniu do działki rolnej B. W przypadku bowiem działki rolnej B stan faktyczny zobrazowany na ortofotomapie potwierdza użytkowanie rolnicze na powierzchni 1,22 ha. W odniesieniu do wyników z kontroli na miejscu z roku 2009 organ odwoławczy wskazał, że nie stanowią i nie mogą one stanowić podstawy do określenia powierzchni uprawnionej do płatności na rok 2014. Każdy bowiem wniosek obszarowy wszczyna nowe postępowanie, w którym każdorazowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonuje się ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności. Wnioski obszarowe obligatoryjnie są poddawane kontrolom administracyjnym, w ramach których dokonuje się ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności w oparciu o ortofotomapy, które są podstawowym narzędziem przewidzianym przez przepisy unijne w tym celu. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. W szczególności wskazał na poprawność ustaleń organu I instancji w zakresie powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej nr 37/6. W ramach powierzchni referencyjnej, którą stanowi powierzchnia ewidencyjna działki nr 37/6 (kolor czerwony na rys. 1), wyznaczona została zgodnie ze stanem zobrazowanym na ortofotomapie powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza (PEG - kolor żółty). Powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza została wyznaczona zgodnie ze stanem faktycznym zobrazowanym na ortofotomapie tj. wyraźnie widocznymi granicami użytkowania między działką nr 37/6 a działkami sąsiednimi. W pomiarze została uwzględniona cała powierzchnia użytkowana rolniczo tej działki, z wyjątkiem obszarów nieużytkowanych rolniczo, które wyraźnie odróżniają się od gruntów ornych oraz obszarów koszonych trwałych użytków zielonych. Jednocześnie organ podkreślił, że okoliczność zmniejszenia przez organ I instancji powierzchni działki rolnej B, a nie działki rolnej I oraz E, z tytułu różnicy stwierdzonej między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią PEG dla działki ewidencyjnej nr 37/6, pozostaje bez wpływu na rozpatrzenie niniejszej sprawy, gdyż ostatecznie powierzchnia stwierdzona w ramach JPO i tak wynosi 4,03 ha (niezależnie od tego w ramach której działki zastosowane zostanie zmniejszenie). Podkreślono również, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec zgromadzonych przez organy wymienionych wyżej dowodów ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanych we wniosku spoczywał na stronie, która wskazać powinna dowody podważające poczynione przez organy ustalenia, lecz skarżący takich dowodów nie przedstawił ani w odwołaniu, ani w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego; w szczególności dowodem takim nie jest protokół z kontroli na miejscu z roku 2009. W skardze do sądu J. L. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, gdyż organ nie sprawdził jak rzeczywiście jest uprawiana działka, a polegał wyłącznie na mapach; załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. Dodatkowo skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: • art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 poprzez przyjęcie za wiążące wyników kontroli bez należytej ich weryfikacji i przy jednoczesnym pominięciu działań skarżącego zmierzających do wykazania braku znamion jakiegokolwiek zawinienia w uchybieniach, jakie dotyczyły jego wniosku, • art. 7 kpa poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, • art. 136 kpa poprzez nie przeprowadzenie ewentualnie dodatkowego postępowania dowodowego, które w oczywisty sposób mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, • art. 8 kpa poprzez działania ARiMR powodujące podważenie zaufania skarżącego do organów państwa, w szczególności poprzez czynności podejmowane przez organ w zakresie procedury przeprowadzonej kontroli i sposobu informowania o zasadach odwoływania się od ustaleń przyjętych w jej wyniku, • naruszenie art. 11 kpa z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim ARiMR pominęła, że wyniki kontroli nie odpowiadają rzeczywistości, zaś skarżący zgodnie z zasadą należytej staranności usiłował wykazać brak zawinienia w swoim działaniu oraz w sposób wiarygodny podważył zasadność ustaleń organu dokonując we własnym zakresie pomiarów, • naruszenie art. 107 § 3 kpa wobec pominięcia w uzasadnieniu decyzji oceny faktów podanych przez stronę oraz faktów na których oparto rozstrzygnięcie, w tym także braku wyjaśnienia przyczyn błędów arytmetycznych dotyczących [procentowego zawyżenia deklarowanej powierzchni w stosunku do ustalonej, • podnoszę również naruszenia art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie skarżącego. W ocenie skarżącego stanowisko zaskarżonej decyzji jest w omawianej kwestii nie do przyjęcia z punktu widzenia wskazanych wyżej przepisów postępowania. Oparte bowiem zostało na założeniu, że protokół kontroli jest jedynym wiążącym dowodem, a wina rolnika polega na nie przeprowadzeniu przed złożeniem wniosku, sprawdzenia rzeczywistej powierzchni gruntów. Bezsporne jest jednak, że skarżący wskazał działki i prowadzone na nich uprawy zgodnie ze stanem faktycznym. Różnice i to stosunkowo niewielkie (zbliżone do granic progowych określonych w przepisach) wystąpiły tylko co do jednej działki. Rozpatrując ponownie sprawę, zdaniem skarżącego organy rozpoznające jego wniosek powinny podjąć czynności procesowe zmierzające do wyeliminowania wykazanych braków w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących powierzchni przedmiotowych gruntów oraz podstaw ewentualnego zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, uwzględniając przy tym zacytowane uregulowania prawa geodezyjnego i kartograficznego. W szczególności uzupełnienia jego zdaniem wymaga postępowanie dowodowe, które powinno doprowadzić do zweryfikowania twierdzeń skarżącego, że jego dane dotyczące powierzchni gruntów zgodne są z zapisami ewidencji. Następnie, stosownie do wyników postępowania dowodowego oraz ustaleń faktycznych możliwa będzie prawidłowa subsumcja stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego, w tym art. 51 i art. 68 ust. 1 cyt. rozporządzenia Komisji (WE). W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy i co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c stanowiło podstawę do jej uchylenia. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż rozstrzygnięcie organu I instancji w niniejszej sprawie zdeterminowane zostało wynikami kontroli administracyjnej podczas której stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza, niż zadeklarowana we wniosku na rok 2014, przy czym ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku, poprzez wskazanie, że dla działki ewidencyjnej o numerze 37/6, na której zadeklarowano działkę rolną B do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 1,22 ha, stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,64 ha, a zatem dla działki ewidencyjnej o numerze 37/6 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG 0,58 ha. Ponowna weryfikacja powierzchni PEG wyznaczonej dla działki ewidencyjnej nr 37/6, dokonana na skutek wniesionego odwołania wykazała, iż powierzchnia PEG dla wskazanej działki została wyznaczona prawidłowo tj. zgodnie ze stanem faktycznym zobrazowanym na ortofotomapie, ponieważ weryfikacja powierzchni uprawnionej została przeprowadzona w oparciu o kolorową ortofotomapę, która opracowana została w oparciu o zdjęcia wykonane w dniu 28.04.2012 r. W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 37/6 organ odwoławczy wskazał, że z obrazu ortofotomapy wynika, że powierzchnia przedmiotowej działki nie jest użytkowana w granicach określonych przez producenta na załączniku graficznym oraz na powierzchni określonej we wniosku, natomiast biorąc pod uwagę położenie działek rolnych wskazane przez producenta rolnego oraz przebieg granic i położenie obszaru ewidencyjno - gospodarczego (powierzchni PEG), organ II instancji stwierdził, że powyższe ustalenie odnosi się do działek rolnych I oraz E, gdyż to właśnie w odniesieniu do tych działek powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza uległa pomniejszeniu, a nie w odniesieniu do działki rolnej B. W przypadku bowiem działki rolnej B stan faktyczny zobrazowany na ortofotomapie potwierdza użytkowanie rolnicze na powierzchni 1,22 ha. Zdaniem Sądu, zmiana ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, odnoszących się pierwotnie do działki rolnej B (działki ewidencyjnej nr 37/6) i przyjęcie że powyższe ustalenie odnosi się do działek rolnych I oraz E, gdyż to właśnie w odniesieniu do tych działek powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza uległa pomniejszeniu, a nie w odniesieniu do działki rolnej B, należy potraktować jako zmianę stanu faktycznego sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że okoliczność zmniejszenia przez organ I instancji powierzchni działki rolnej B, a nie działki rolnej I oraz E, z tytułu różnicy stwierdzonej między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią PEG dla działki ewidencyjnej nr 37/6, pozostaje bez wpływu na rozpatrzenie niniejszej sprawy, gdyż ostatecznie powierzchnia stwierdzona w ramach JPO i tak wynosi 4,03 ha (niezależnie od tego w ramach której działki zastosowane zostanie zmniejszenie). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy działając w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania, nie mógł rozstrzygać w ramach prowadzonego jednolitego postępowania administracyjnego na podstawie okoliczności faktycznych, które może i wywołują po dokonaniu subsumpcji – te same skutki prawne, jednak co do zasady są to nowe okoliczności, nie należycie ustalone przed organem I instancji, a przez to ich ustalenie należy uznać za dokonane z uchybieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: K.p.a.). W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, w razie przyjęcia za podstawę decyzji organu odwoławczego - stanu faktycznego, który nie stanowił przedmiotu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem I instancji, uznać należy, że decyzja taka jest wadliwa, ponieważ pozbawia stronę postępowania możliwości obrony swych interesów i praw w odrębnych postępowaniach administracyjnych, prowadzonych przed organem I, a następnie II instancji. Postępowanie odwoławcze jest ponownym merytorycznym rozpoznaniem danej sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 512-513). Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguły postępowania dowodowego zostały tak skonstruowane, że obowiązek dostarczenia tych dowodów w zasadzie obciąża strony ubiegające się o przyznanie pomocy. Jednocześnie zgodnie z art. 3 cyt. ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (a nie jego zebrania) - czyli organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów; na poparcie uprawnień wnioskodawcy do otrzymania płatności (ust. 2 pkt 2) niezbędnych pouczeń udziela stronom tylko na ich żądanie, podobnie jak tylko na żądanie stron zapewnia im czynny udział w postępowaniu; przy czym nie ma tu zastosowania art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego ust. 2 pkt 3 i 4 (powołany art. 81 k.p.a. uzależniał uznanie danej okoliczności za udowodnioną od umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tego dowodu). W art. 3 ust. 3 tejże ustawy wyraźnie ciężar dowodu "przeniesiono", a mianowicie obowiązek przedstawienia dowodów, wyjaśnień, udowodnienia danego faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Takie same zasady przyjęte zostały także w art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 maja 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173). Dokonane przez organ odwoławczy, zmniejszenie powierzchni upoważniającej do przyznania jednolitej płatności obszarowej należy uznać co najmniej za przedwczesne, skoro organ uczynił to przy wykorzystaniu środków wskazanych w obowiązujących przepisach, lecz skarżący rolnik nie miał nawet potencjalnej możliwości wykazania swojego stanowiska wobec dokonanych ustaleń, odnoszących się do działek rolnych I oraz E, gdyż to właśnie w odniesieniu do tych działek powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza uległa pomniejszeniu, a nie w odniesieniu do działki rolnej B. Zgodnie z art. 79 ust. 1 wyżej cyt. rozporządzenia komisji (WE) Nr 1122/2009, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodnie ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Na marginesie należy wskazać, że rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2015 r. przez art. 43 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. (Dz.U. UE.L.2014.181.48). Z uwagi na datę złożenia wniosku, dotychczasowe rozporządzenie prawidłowo stanowiło uzupełniającą podstawę rozstrzygnięcia. Brak natomiast precyzyjnego wskazania podstawy rozstrzygnięcia, również zasługuje na krytyczną ocenę. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.