II SA/Bd 389/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Józefa P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. odrzuca wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych i umorzenie postępowania egzekucyjnego, 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego II SA/Bd 389/05 UZASADNIENIE Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] 2003r. [...] nakazano Józefowi P. zarządcy budynku wielorodzinnego przy ul. [..] we W. przeprowadzenie okresowej kontroli budynku wynikającej z art. 62 ust 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r. ze zm.) a także opracowanie ekspertyzy stanu technicznego budynku do 30 listopada 2003r. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] 2003r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonania nakazanego obowiązku zmieniając termin wykonania obowiązku do 31 grudnia 2003r. W dniu [...] 2004r. skierowano do zobowiązanego upomnienie, wzywając do niezwłocznego wykonania decyzji ostatecznej z zagrożeniem nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Na [...] 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru wyznaczył termin kontroli utrzymania obiektu. Zobowiązany nie stawił się, co wynika z protokołu oględzin. Kolejne terminy wyznaczono na 1 września 2004r. i 29 października 2004r. oraz 17 grudnia 2004r. zobowiązując do przedłożenia protokołu okresowej kontroli budynku i ekspertyzy stanu technicznego. W dniu [...] 2004r. kolejny raz upomniano zobowiązanego. Upomnienie doręczono 1 grudnia 2004r. Postanowieniem z 15 grudnia 2004r. wszczęto postępowanie egzekucyjne w trybie art. 2 § 1 pkt 10 w związku z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz nałożono grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł. Postanowienie wraz z tytułem wykonawczym doręczono 20 grudnia 2004r. W dniu 27 grudnia 2004r. wpłynęło odwołanie, które organ potraktował jako zarzuty. Odwołanie wpłynęło wprost do WINB i 7 stycznia 2005r. przekazano je do PINB. Postanowieniem z [...] 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie uwzględnił zarzutów (postanowienie nr [...]). Zobowiązany zaskarżył postanowienie wskazując na trudną sytuację materialną i twierdząc, że wyremontował obiekt. Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2005r. [...] utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, że podstawę zarzutów stanowią okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1 - 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji natomiast w zażaleniu skarżący podnosi kwestie związane z wysokością nałożonej grzywny. Trudne warunki materialne nie mieszczą się w przesłankach do zawieszenia czy umorzenia postępowania wymienionych w art. 56 § 1 i 59 § 1 cyt. ustawy. W dniu [...] 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał też postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2004r. wszczynające postępowanie egzekucyjne i nakładające grzywnę ( postan. [...]), gdyż skarżący nie wykonał obowiązków, a trudna sytuacja materialna nie uzasadnia zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mylnie nazwaną zarzutami. W uzasadnieniu skarżący wskazał na niespójność tytułu z postanowieniem o wszczęciu egzekucji i nałożeniu grzywny. W tytule powołano się na art. 62 ust 3 pr. bud., a w postanowieniu na art. 62 ust 1 pkt 1 pr. bud. Zdaniem skarżącego wykonał on obowiązek wynikający z art. 62 ust. 1 pkt 1, gdyż dokonał właściwych przeglądów, co potwierdzają przedstawione protokoły kontroli stanu technicznego z 17.12.2003r. i 15.12.2004r. To zdaniem skarżącego uzasadnia wstrzymanie czynności egzekucyjnych i umorzenie postępowania egzekucyjnego o co wniósł także w skardze. Wykonanie obowiązków uzasadnia też postawienie zarzutu o braku wymagalności obowiązku określonego w art. 34 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi skarżący wskazał na brak środków finansowych pozwalających na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] 2003r. Nałożona kara jest niesłuszna i zbyt dolegliwa. Zdaniem skarżącego nie ponosi on winy w swoich działaniach. Dochody z czynszów nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych powodów niż przytoczone przez skarżącego. Na wstępie należy wskazać, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie podlega ocenie na etapie podejmowania czynności zmierzających do jego wyegzekwowania. Stosownie do treści art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110 poz. 968 ze zm. Zwanej dalej p.e.a.) organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem. Skarżący na mocy decyzji z [...] 2003r. był zobowiązany do wykonania czynności określonych w art. 62 ust 1 pkt 1 pr. bud. Wskazany w tytule art. 62 ust 3 pr. bud. odnosi się do uprawnień właściwego organu do egzekwowania nałożonego ustawowo obowiązku. Nie powoduje to sprzeczności, które mają wpływ na ocenę prawidłowości podjętych przez organ czynności. Z tego względu zarzut skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Dla oceny zasadności skargi konieczne jest ustalenie czy były podstawy do nałożenia grzywny wobec twierdzenia o zadośćuczynieniu nałożonym obowiązkom wynikającym z tytułu. Wprawdzie toczyło się postępowanie w przedmiocie zgłoszonego zarzutu to jednak ani w tamtym postępowaniu ani w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie odniósł się do wskazanych przez skarżącego protokołów kontroli stanu technicznego budynku z 17 grudnia 2003r. i 15 grudnia 2004r. W zaskarżonym postanowieniu nie oceniono tych dokumentów ani pod względem formalnym ani merytorycznym w kontekście konieczności podjęcia i kontynuacji czynności zmierzających do wymuszenia obowiązku przez nałożenie grzywny. Zaniechania te naruszają normy art. 7, 8, 9 kpa w zw. z art. 18 p. e. a oraz art. 107 § kpa w zw. z art. 126 kpa i art. 18 p.e.a. Niezależnie od wskazanych uchybień, organ dokonując wyboru określonego środka egzekucyjnego powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności prowadzonego postępowania oraz odpowiednio uzasadnić swój wybór. Zgodnie z art. 121 § 2 p.e.a. grzywna nakładana na osoby fizyczne nie może przekroczyć 5000 zł. Przepis nie określa dolnej granicy grzywny, co daje organowi dużą swobodę w oznaczeniu jej wysokości. Organ nie może jednak z tego przywileju korzystać zupełnie dowolnie. Ustalając, konkretną stawkę należy uzasadnić jej wybór. Granicę swobodnego uznania organu wyznacza analiza celowości i efektywności zastosowanego środka. Trudno uznać za racjonalne nałożenie grzywny w kwocie znacznie przewyższającej koszty wykonania zastępczego. Wyznaczając grzywnę na poziomie przekraczającym poziom kosztów bezpośredniej realizacji obowiązków wynikających z tytułu pozbawia się grzywnę waloru środka przymuszającego i mobilizującego do wypełnienia obowiązku na rzecz środka o charakterze wyłącznie represyjnym. Nakładając grzywnę organ nie wskazał na żadne okoliczności uzasadniające określenie jej w najwyższym wymiarze. Zgodnie z art. 7 § 2 p.e.a. organ stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku a spośród kilku te, które są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Gdyby wyznaczano grzywny na wyższym poziomie niż koszty wykonania zastępczego doszłoby do naruszenia zacytowanej normy w dwojaki sposób, tak pod względem uciążliwości jak i skuteczności. Pomimo oceny, że wykonanie zastępcze jest bardziej dotkliwe, to jego zastosowanie służyłoby bezpośredniemu wykonaniu obowiązku i odbyłoby się w sposób mniej dolegliwy niż wyznaczenie środka ogólnie przyjętego za mniej uciążliwy. W tych okolicznościach przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokonując wyboru środka egzekucyjnego powinien wyważyć proporcje kosztów wypełnienia obowiązku i dolegliwości środka zmierzającego do jego wypełnienia, kierując się zasadą celowości i efektywności postępowania egzekucyjnego oraz odpowiednio przedstawić argumenty uzasadniające zastosowanie wybranego środka i wyznaczenia grzywny na określonym poziomie, a przede wszystkim wskazać czy istnieje konieczność prowadzenia egzekucji w odniesieniu do twierdzeń skarżącego o wykonaniu obowiązków wynikających z tytułu. Wbrew twierdzeniom skarżącego bez znaczenia jest element braku zawinienia. Istotna jest poprawność wypełnienia obowiązku. Mając na uwadze konieczność likwidacji wskazanych uchybień, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji a na podstawie art. 152 u.p.s.a. jak w pkt 2. Na postawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 u.p.s.a. odrzucono wniosek o wstrzymanie i umorzenie postępowania egzekucyjnego w tym grzywny, gdyż należą one do kompetencji organu egzekucyjnego (art. 23 § 6, 35 § 1, 59 § 1 i 125 § 2 p.e.a.) o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.