II SA/Bd 39/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi H. Ż. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. 1. Postanowieniem z dnia 24 maja 2023 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy po rozpatrzeniu wniosku H. Ż. (dalej: skarżąca, strona) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 5 marca 2015 r., nr WAB.II.6740.1303.2015.MG na rzecz T. Sp. z o.o. przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 30 marca 2015 r. nr WAB.II.6740.383.2015.MG na rzecz J. S.A., zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 15 października 2015 r., nr WAB.11.6740.1303.2015, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego (wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną: wod.-kan., gaz., co., went., klimat., chłodnicza i elektr.), zewnętrznych instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowej, energetycznej wraz z oświetleniem terenu, przyłączy wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, dróg wewnętrznych, chodników, parkingów, pylonu reklamowego, w granicach działek o nr ewid.[...], obręb [...], w rejonie ulic: [...] w Bydgoszczy, stanowiących I etap inwestycji wraz z przebudową zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z ulicy [...] na potrzeby budynku handlowo-usługowego, w granicach działek o nr ewid.[...] i [...], obręb [...] z uwagi na brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a."). Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ wyjaśnił, że we wniosku z dnia 24 lutego 2023 r. skarżąca nie wskazał na czym opiera twierdzenie, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Na marginesie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. wznowił postepowanie z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. 2. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała na przesłanki wznowieniowe, które w jej ocenie zostały spełnione tj. "decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w wyniku przestępstwa fałszerstwa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – które jako czyn społecznie szkodliwy, zabroniony jest przez ustawę pod groźbą kary. Potwierdza to wyrok Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt IX K [...]" oraz "sfałszowanie oświadczenia, czyli dowód na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy (wyrok Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt IX K [...]". W ocenie skarżącej organ I instancji nie przeprowadził postępowania, którego oczekiwała w związku z wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a wysłał w "ekspresowym tempie", kolejnego dnia, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. 3. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2023 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia organ odnosząc się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji w wyniku przestępstwa powołując się na wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2510/14 wskazał, że w porównaniu z konstrukcją przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie wprowadzono tu ograniczenia wpływu przestępstwa na treść decyzji, a oparto na związku przyczynowym pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji. Ponadto przesłanka wznowienia postępowania wyliczona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których wydana decyzja była wynikiem przestępstwa, w którym czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego, lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Tak więc art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do przestępstw dotyczących wydania decyzji przez organ administracji publicznej, a zatem przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określonych w rozdziale XXIX k.k. Dalej organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie orzeczenia sądowego stwierdzającego wydanie decyzji w wyniku przestępstwa nie ma. Skarżąca przedłożyła orzeczenie Sądu Rejonowego w Bydgoszczy dotyczące posłużenia się jako autentycznym podrobionym dokumentem w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością i na podstawie tego dowodu organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji Wojewoda podzielając stanowisko organu I instancji stwierdził, że należało odmówić wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 5 marca 2015 r. na rzecz T. sp. z o.o. przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 30 marca 2015 na rzecz J. S.A., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 15 października 2015 r. 4. W skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, nakazanie wznowienia postepowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 5 marca 2015 r. oraz prawidłowe określenie i powiadomienie przez organy prowadzące postepowanie kręgu stron postepowania. W uzasadnieniu strona w pierwszej kolejności szczegółowo przedstawiła dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Wyjaśniła, że przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. było posłużenie się sfałszowanym dokumentem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który jako obligatoryjny dokument stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Podpisem A. D. podpisał się T. P. (wyrok Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt IX K [...]), a wniosek o pozwolenie na budowę z tym nie swoim oświadczeniem podpisała sama A. D., która miała pełną świadomość, że oświadczenie jest sfałszowane. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. 7. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego dnia 20 listopada 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 24 maja 2023 r. , którym to postanowieniem organ po rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 5 marca 2015 r., nr WAB.II.6740.1303.2015.MG na rzecz T. Sp. z o.o. przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 30 marca 2015 r. nr WAB.II.6740.383.2015.MG na rzecz J. S.A., zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 15 października 2015 r., nr WAB.11.6740.1303.2015, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego (wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną: wod.-kan., gaz., co., went., klimat., chłodnicza i elektr.), zewnętrznych instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowej, energetycznej wraz z oświetleniem terenu, przyłączy wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, dróg wewnętrznych, chodników, parkingów, pylonu reklamowego, w granicach działek o nr ewid.[...], obręb [...], w rejonie ulic: [...] w Bydgoszczy, stanowiących I etap inwestycji wraz z przebudową zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z ulicy [...] na potrzeby budynku handlowo-usługowego, w granicach działek o nr ewid.[...] i [...], obręb [...] z uwagi na brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003, z. 3, poz. 86) wskazano, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego; ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz - w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 lipca 2023r., sygn. akt II SA/Lu 476/23). Postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. W pierwszym z nich organ bada, czy istnieją przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. W kolejnej fazie tj. po wznowieniu postępowania, wobec uprzedniego stwierdzenia zaistnienia ww. przesłanek, organ ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, biorąc jednak pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z 5 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 928/19). Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. 8. Jak wynika z akt sprawy w piśmie z dnia 24 lutego 2023 r. inicjującym niniejsze postepowanie skarżąca podniosła, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (sfałszowanie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt IX K [...]) oraz, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, tj. przestępstwa fałszerstwa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, że art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania na gruncie niniejszego postepowania, bowiem nie mamy do czynienia z sytuacją wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Wskazana przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których w wyniku przestępstwa została wydana decyzja (decyzja jest niejako bezpośrednim efektem przestępstwa). Wydanie decyzji w wyniku przestępstwa to przypadek, gdy czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Ponadto wskazana podstawa wznowienia postępowania odnosi się wyłącznie do przestępstw dotyczących wydania decyzji przez organ administracji publicznej, a zatem przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określonych w rozdziale XXIX ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 17). Przesłanka ta pozostaje w związku z czynnościami podmiotów i uczestników postępowania oraz czynnościami wobec organu (np. groźby, udzielenia bądź obiecania udzielenia korzyści majątkowej). Jak trafnie wskazał naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2510/14 przesłanka wznowienia postępowania wyliczona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których wydana decyzja była wynikiem przestępstwa, w którym czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Tak więc art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do przestępstw dotyczących wydania decyzji przez organ administracji publicznej, a zatem przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określonych w rozdziale XXIX Kodeksu karnego. Zatem w ocenie Sądu norma art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy wynikiem przestępstwa (czynu karalnego) były okoliczności faktyczne sprawy. A z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. W sprawie nie jest spornym fakt, że dokument w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opatrzony data sporządzenia 18 grudnia 2014 r. zawierał podrobiony podpis, co potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt IX K [...]. Podkreslenia w tym miejscu wymaga, że zasadniczo wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa, możliwe jest dopiero po stwierdzeniu prawomocnym orzeczeniem sądu popełnienia przestępstwa. Przestępstwo co do zasady powinno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i w tym zakresie jest to wymóg analogiczny jak w przypadku stwierdzenia fałszu dowodu (dokumentu) – por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2575/17). Zatem strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego tę okoliczność. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 5 marca 2015 r. na rzecz T. sp. z o.o. przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 30 marca 2015 na rzecz J. S.A., a następnie zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 15 października 2015 r. stwierdzone zostało wydanie jej w wyniku przestępstwa potwierdzone przez orzeczenie sądu lub inny organ. Okoliczności takiej nie wykazała także w postępowaniu skarżąca. Według skarżącej decyzja wydana została w wyniku przestępstwa ponieważ w związku z wydaniem jej na podstawie dowodu, który zdaniem skarżącej jest fałszywy. Powyższe zaś nie uzasadnia uwzględnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. 9. Na marginesie wskazania wymaga, że wbrew stanowisku skarżącej wyrażonemu w skardze powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wznowienia postepowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 5 marca 2015 r. na rzecz T. sp. z o.o. przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 30 marca 2015 na rzecz J. S.A., a następnie zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 15 października 2015 r. z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. o czym orzekł Prezydent Miasta Bydgoszczy w postanowieniu z dnia 23 maja 2023 r. nr WAB.II.6740.234.2023.CW. 10. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.