II SA/Bd 390/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. II SA/Bd 390/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 873 ze zm., dalej zwaną p.w.u.r.a.p) oraz art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz K. D. za nieruchomość położoną w[...], stanowiącej działkę oznaczoną w rejestrze gruntów numerem 29/1, o powierzchni 0,0876 ha, znajdującą się w obrębie[...], zajętą pod drogę powiatową, nabytą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na rzecz Miasta [...] na prawach powiatu, zapisaną w dacie nabycia w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w[...]. Decyzja wydana została po rozpoznaniu wniosku K. D. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewoda [...] potwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości, o której mowa przez Miasto [...] na prawach powiatu. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, która to ustawa reguluje również kwestie związane z ustaleniem odszkodowania, w tym termin złożenia wniosku o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, który winien być przez właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie wskazanego terminu roszczenie wygasa. W związku z powyższym, wniosek K. D. złożony został z przekroczeniem ustawowego terminu, z uwagi na co należało orzec o odmowie ustalenia odszkodowania. Organ dodał, że bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia ma fakt, że decyzja Wojewody [...] potwierdzająca nabycie spornej nieruchomości przez Miasto [...] została wydana po upływie ustawowego terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie (7 kwiecień 2009 r.), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07. W odwołaniu K. D. podniósł, że nie był świadom, że jest właścicielem jeszcze innych gruntów, za które może żądać odszkodowania a określony w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną termin zawity rażąco narusza prawa człowieka. Decyzją z dnia [...] r. [...], Wojewoda[...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. p.w.u.r.a.p., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, przepisami dającymi podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, są przepisy zawarte w ustawie p.w.u.r.a.p. (art. 73). Organ podkreślił, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania może wystąpić jedynie właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., w ściśle określonym przez ustawodawcę terminie, który to termin, będący terminem zawitym, nie może być przez organ administracji przedłużony, skrócony, ani również przywrócony. Wprawdzie 7 kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie działki przez Miasto[...], ale decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie fakt przejścia własności z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. We wniesionej skardze zarzucił naruszenie prawa do poszanowania własności i wypłaty godziwego odszkodowania i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy. Powołując się na art. 17 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 10 grudnia 1948 r. zakwestionowano fakt arbitralnego pozbawienia własności. Wskazano też na art. 1 Protokołu I do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 20 marca 1952 r. o prawie do niezakłóconego korzystania z mienia. Pozbawienie prawa do wypłaty stosownego odszkodowania narusza wszelkie zasady ochrony własności. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy p.w.r.a.p., przewidujący wygaśnięcie uprawnienia do wypłaty odszkodowania jest niezgodny ze standardami europejskimi. Ustawodawca powinien ustanowić skuteczny mechanizm informacyjny dla wszystkich podmiotów objętych wywłaszczeniem z mocy prawa. Upowszechnienie takiej informacji powinno stanowić jeden z elementów gwarantujących skorzystanie z prawa. Tak się nie stało. Skarżący od kilkunastu lat nie mieszka w Polsce, zatem nie mógł dowiedzieć się o obowiązujących przepisach. Poza tym jest osobą w podeszłym wieku o gorszej percepcji. Nikt nie zbadał czy skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią art. 73 ustawy p.w.u.r.a.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 873 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, lub Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Jak natomiast stanowi ust. 4 wspomnianego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ponadto w art. 73 ust. 5 wskazano, iż podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Według przytoczonego powyżej art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten, jak wynika wprost z ustawy zakreślony został w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Przekroczenie powyższego terminu skutkuje, co również expressis verbis wynika z cytowanego przepisu, wygaśnięciem roszczenia. Powyższe oznacza, że aby roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania było roszczeniem skutecznym, konieczne jest łączne spełnienie ustawowych przesłanek: złożenia stosownego wniosku, złożenia go przez uprawnioną do tego osobę i złożenia w wyraźnie w ustawie wskazanym do dokonania tej czynności terminie - zatem terminie ustawowym. Terminy ustawowe są terminami, które w sposób wyraźny i precyzyjny zostały w ustawie wskazane. Ustawa wprost określa początek oraz długość trwania terminów, o których mowa, nie ma w związku z tym miejsca na swobodną interpretację, co oznacza swoisty rygoryzm w egzekwowaniu dotrzymywania terminów przez stronę. Zaniechanie dokonania czynności w terminie wskazanym w ustawie, skutkuje jej bezskutecznością i wygaśnięciem przysługującego prawa. Podkreślenia wymaga ponadto, iż terminy ustawowe nie są terminami, do których stosuje się przepisy K.p.a. o przywracaniu terminów, przywracalne są bowiem terminy procesowe, nie natomiast materialnoprawne takie jak rzeczony termin na dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż część nieruchomości, położonej w[...], stanowiącej działkę oznaczoną numerem 29/1 o powierzchni 0,0876 ha, obręb[...] , zapisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...], zajęta została w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową. Z dniem natomiast 1 stycznia 1999 r. powyższa nieruchomość nabyta została z mocy prawa przez Miasto [...] na prawach powiatu. Powyższa okoliczność stwierdzona została decyzją Wojewody [...] z dnia[...]. Decyzja wydana w dniu [...] r. stanowi decyzję o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy p.w.u.r.a.p., zgodnie z którym podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1. jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta jednak ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Fakt, że dopiero na podstawie tej decyzji właściciel, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może skutecznie żądać ujawnienia swojego prawa nie powoduje jeszcze, że automatyzm skutku, czyli nabycia przez te podmioty z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie nastąpił (vide wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r. sygn. akt i OSK 260/08 (LEX nr 515991). W związku z powyższym uznać należy, iż nie podlega zakwestionowaniu fakt, że nieruchomość należąca do K. D. przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. Okolicznością niestanowiącą w niniejszym postępowaniu kwestii spornej, jest fakt złożenia przez K. D. wniosku o ustalenie odszkodowania w dniu 15 stycznia 2009 r. Przenosząc ów fakt na grunt obowiązujących przepisów, zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzjach organów obu instancji, iż wniosek złożony został z przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4. Skoro zatem skarżący terminu nie dochował - wniosek jego dotyczący roszczenia, które wygasło słusznie uznany został za bezskuteczny, wobec czego prawidłowo organy, nie dysponując w tym względzie swobodą uznania administracyjnego, orzekły o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawcy. Wskazać ponadto należy, że problematyka zgodności art. 73 ust. 4 ustawy p.w.u.r.a.p. w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji deklaratoryjnej wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej stała się przedmiotem pytania prawnego postawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 33/07. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. p.w.u.r.a.p. w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Termin wygaśnięcia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3. Wydanie zatem w dniu [...] r. decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. nie wpływa na bieg terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. Przedmiotem oceny Trybunału było też ograniczenie w czasie możliwości zgłoszenia wniosku o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość do 31 grudnia 2005 r. Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłoszenia wniosku została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Odnosząc się do samego faktu utraty własności należy wskazać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02. W wyroku tym przywołał on inne orzeczenia Trybunału i podniósł, że prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego. Dopuszczalne jest ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Istotne jest przy tym wskazanie przyczyny ograniczenia oraz zachowanie zasady proporcjonalności. Pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Własność nie stanowi "prawa nieskończonego" (ius infinitum), tzn. wartości absolutnej, niepodlegającej żadnym ograniczeniom. Mogłoby to także obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy (wyrok TK z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 78). Treść prawa własności oraz zakres ochrony tego prawa - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie K. 1/91 (wyrok TK z 28 maja 1991 r. K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4) - zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swoją podstawę w przepisach ustawy zasadniczej, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem także dobra wszystkich właścicieli. Przepisy ustawowe określające ograniczenia prawa własności, będąc koniecznym składnikiem porządku prawnego powinny we właściwy sposób równoważyć interesy właścicieli i interes publiczny. Tych samych argumentów należy użyć w odniesieniu do prezentowanego przez skarżącego poglądu o naruszeniu Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i Protokołu nr 1 do tej Konwencji. Należy też mieć na względzie, że odjęcie prawa własności odbywa się tu co do zasady za słusznym odszkodowaniem. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia porządku krajowego i międzynarodowego przez brak regulacji pozwalających na informowanie obywateli mieszkających poza granicami kraju o obowiązującym w kraju porządku prawnym. Ustawodawca krajowy ustanawia porządek prawny na swoim terytorium i nie ma obowiązku ani możliwości rozszerzenia regulacji poza własne terytorium. Z powyższego względu uznać należy, iż organy obu instancji odmawiając skarżącemu ustalenia odszkodowania, prawa nie naruszyły, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.