II SA/Bd 392/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K. i H. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta B. orzekł, na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w związku z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a, o odmowie ustalenia i wypłaty K. i H. Paliwoda odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w Ż., gm. O., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o powierzchni 0,0848 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, decyzją z dnia [...], znak WSPO[...] Wojewoda [...]i stwierdził nabycie przez Województwo [...] z dniem [...], z mocy prawa, własności części nieruchomości położonej w Ż., nr ewidencyjny [...]. Nieruchomość ta od dnia nabycia zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Poprzedni właściciele powyższej działki, K. i H. P. w dniu [...] złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Jak wskazał organ, wniosek ten złożony został po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a termin ów, jako ściśle przez ustawę określony nie może być w żaden sposób przez organ zmieniony – wydłużony, skrócony, czy też zmieniony, w związku z czym należało zatem orzec o odmowie ustalenia odszkodowania. Starosta podniósł ponadto kwestię żądania poprzednich właścicieli wypłacenia odszkodowania za bezumowne użytkowanie gruntów, wskazując, iż problematyki tej nie regulują przepisy k.p.a., tylko k.p.c., w związku z czym właściwy do rozstrzygnięcia sprawy jest sąd powszechny. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu, pełnomocnik K. i H. P. podniósł, iż o zajęciu należącej do nich nieruchomości dowiedzieli się dopiero w sierpniu 2007 r., w związku z czym nie mieli możliwości dotrzymania wynikającego z ustawy terminu. Pełnomocnik wskazał, iż informacja o przejęciu nieruchomości o której mowa przez Województwo [...] nie została odwołującym się udzielona również przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w B., z którym prowadzone były negocjacje dotyczące wykupu działki. Organ ów, jak wskazał pełnomocnik, wprowadził jedynie odwołujących się w błąd, podając informacje dotyczące procedury wypłacania odszkodowania. Pełnomocnik zwrócił uwagę na postawę odwołujących się, którzy – jak podniósł – dochowali najwyższej staranności, jakiej należało wymagać od właścicieli nieruchomości, by uregulować stan prawny ich działki. Odwołujący się zostali wprowadzeni w błąd, co do stanu prawnego ich działki, a z chwilą powzięcia rzeczywistych informacji, natychmiast podjęli niezbędne kroki w kwestii jego uregulowania. Pełnomocnik wskazał, że wygaśnięcie roszczenia mogłoby mieć miejsce w sytuacji, w której zostałoby wykazane, że odwołujący się posiadali przed dniem 31 grudnia 2005 r. jakąkolwiek wiarygodna informację, że z dniem 1 stycznia 1999 r. działka ich przeszła na własność Województwa [...]. Pełnomocnik zauważył ponadto, iż starosta, w pismach kierowanych do odwołujących się wskazywał, że dopiero ostateczna decyzja Wojewody [...], stwierdzająca nabycie z mocy prawa części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania. W opinii pełnomocnika odwołujących się stanowisko to stoi w sprzeczności ze stanowiskiem zawartym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009r. (sygn. akt P 33/07), w związku z czym, biorąc pod uwagę nieznajomość procedury przez organ, nie można wymagać jej znajomości od obywateli. Pełnomocnik wskazał również, iż Wojewoda [...], jako właściciel spornej nieruchomości został wpisany do księgi wieczystej po wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie własności, do tego czasu bowiem jako właściciele figurowali odwołujący się, chronieni są oni zatem przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uzupełnieniu wniesionego odwołania, pełnomocnik odwołujących się podniósł, iż z zaniechań organów nie można wywodzić negatywnych dla odwołujących się skutków prawnych. Pełnomocnik podkreślił, że do chwili powzięcia przez odwołujących się informacji o przejściu prawa własności części ich nieruchomości, które nastąpiło po dniu 31 grudnia 2005 r. nie było żadnych oznak, świadczących o zajęciu ich nieruchomości. Wskazał ponadto, że do dnia dzisiejszego na przedmiotowej nieruchomości nie została wybudowana droga publiczna. Pełnomocnik zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07) wskazując, że odnosząc rozważania zawarte w tym orzeczeniu, że wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania miały jednakowy termin na złożenie stosownego wniosku na grunt przedmiotowej sprawy, zauważyć należy, że K. i H. P. zostali w istocie uprawnienia tego pozbawieni. Decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko zawarte w treści orzeczenia pierwszej instancji, wskazując, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zebrany został w sposób rzetelny i wnikliwy. Wojewoda zwrócił uwagę, iż warunki i termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są ściśle określone w ustawie. Termin, o którym mowa jest terminem o charakterze materialnoprawnym w związku z czym nie może być przez organ administracji modyfikowany, ani przywracany. Wojewoda wskazał ponadto, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07) termin do złożenia wniosku nie ma związku z datą wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości, jako że nie ma bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia, a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Organ wskazał ponadto, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została przez Trybunał konstytucyjny uznana za zgodną z Konstytucją (wyrok z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/2002) Wojewoda, odnosząc się do argumentu odwołujących się, że o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną dowiedzieli się dopiero w lipcu 2007r. zauważył, iż roszczenie, które wygasło nie może odzyskać bytu prawnego, bez względu na okoliczności. Organ wskazał ponadto, że nie miał obowiązku informowania strony o możliwości złożenia przez nich wniosku o ustalenia odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik K. i H. P. podniósł, iż skarżący w toku postępowania prowadzonego z Zarządem Dróg Wojewódzkich w B. w sprawie sprzedaży spornej nieruchomości, powzięli informacje, iż nieruchomość ta nabyta została przez Województwo [...]. W związku z powyższym skarżący rozpoczęli starania w przedmiocie uzyskania odszkodowania za nieruchomość, o której mowa. Pełnomocnik skarżących, ponawiając argumenty podniesione w odwołaniu, wskazał, iż do czasu ujawnienia prawa w księdze wieczystej po wydaniu decyzji Wojewody z dnia [...] skarżący, jako figurujący w księdze wieczystej, chronieni byli przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Pełnomocnik wskazał ponadto, iż skarżący nie mieli realnej możliwości złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w zawitym terminie, gdyż nie mieli wiedzy o przysługującym im roszczeniu, której to wiedzy nie byli w stanie uzyskać nawet przy dochowaniu najwyższej staranności. Pełnomocnik podkreślił, że również organy, do których zwracali się skarżący nie udzielały im na ten temat stosownych informacji, a nawet wprowadzały w błąd niekonsekwentnym zachowaniem. Skoro zatem organy nie posiadały rzetelnej wiedzy na temat procedury odszkodowawczej, jaki na temat braku związku decyzji o ustaleniu odszkodowania z decyzją deklaratoryjną wojewody, trudno, w opinii pełnomocnika, by wiedzę taką posiadali skarżący. Jak wynika z treści skargi, skarżący wiedzę o zmianie stanu prawnego należącej do nich działki powzięli z przesłanego im do wiadomości wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie działki przez Województwo [...], decyzja owa wydana została po ponad 10 latach od przejścia własności nieruchomości, do tego czasu brak było jakichkolwiek przesłanek świadczących o zmianie statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, na której nie została również zgodnie z przeznaczeniem wybudowana droga publiczna, skarżący w związku z tym nie mogą, zdaniem pełnomocnika, wywodzić z tego faktu żadnych negatywnych konsekwencji. Pełnomocnik wskazał na nieprawidłowość działań organów administracji, które pozostawały w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa, a także ochrony prawa własności. Podkreślił ponadto, że zachowanie organów powinno kreować budowę i pogłębianie zaufania obywateli względem państwa, powinno prowadzić również do tego, aby strony nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa, a zwłaszcza by skutki nieznajomości prawa przez organy nie były przerzucane na obywateli. Pełnomocnik zauważył, iż organ administracji państwowej nie może wymagać od podmiotu prawnego stosowania norm prawnych, z którymi podmiot ten nie miał możliwości zapoznania się przy zachowaniu należytej staranności. Uchybienia organów nie mogą, jak podniósł pełnomocnik skarżących, powodować ujemnych następstw dla obywateli działających w dobrej wierze, a obywatele nie mogą ponosić szkody z powodu nieznajomości prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do jego zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W pierwszej kolejności należy się zastanowić nad charakterem tego przepisu. Przepis ten wprowadza generalną regułę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, bez wskazania ich kategorii. To z mocy ustawy nieruchomości pozostające we władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się ich własnością. Celem tego regulacji było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Zastosowano więc konstrukcję wywłaszczenia z mocy prawa, uzasadnioną potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych stanach faktycznych. Odjęcie z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości pod drogami publicznymi z dniem 1 stycznia 1999 r. stanowiło w istocie wywłaszczenie ex lege i nie było zależne ani od okresu władztwa podmiotu publicznego, ani od sposobu zachowania uprawnionego ( z wyroku NSA z 11 stycznia 2010 I OPS 3/09, ONSiWSA 2010 nr 3, poz. 44). Decyzja wojewody ma w tej sytuacji charakter deklaratoryjny. Jest podstawą do ujawnienia prawa w księdze wieczystej i do wypłaty odszkodowania pod warunkiem, że wniosek zostanie zgłoszony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Ustawodawca przewidział, że odszkodowania mają być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości a więc w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 262, poz. 2603 ze zm.). Przepisy art. 73 ust. 4, ust. 2 pkt 1 i 5 przepisów wprowadzających w powiązaniu z innymi przepisami były przedmiotem 5 wyroków Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99, wyrok z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02, wyrok z 28 lutego 2008 r. sygn. K 43/07, wyrok z 19 maja 2009 r. sygn. K 47/07, wyrok z 15 czerwca 2009 r. sygn. P 33/07). Ten ostatni wyrok orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających w zakresie w jakim zakreśla termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających z art. 2, art. 32 ust. 1 art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jak podkreślono w tym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (wydanego na tle podobnego stanu faktycznego jak w rozpatrywanej sprawie), skoro ustawodawca zadecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. "Wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze." Dalej podniesiono, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w tym samym okresie – od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W ślad za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP), co także podnosi skarżący. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma powszechnego obowiązku informowania o treści obowiązujących przepisów prawnych. Z akt innych spraw jakie toczyły się przed tutejszym sądem wynika, że dziesiątki osób złożyły wnioski o wypłatę odszkodowania, i to również osoby, które nie dysponowały decyzją Wojewody o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Należy podzielić wypowiadany już w orzecznictwie pogląd (wyrok WSA z 10 stycznia 2008 r. II SA/Kr 66/07), że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania osobie, która złożyła stosowny wniosek po 31 stycznia 2005 r., albowiem wygaśnięcie roszczenia jest definitywne i nieodwracalne. Bez znaczenia jest w tej sytuacji akcentowany wielokrotnie w skardze brak świadomości i wiedzy osoby ubiegającej się o odszkodowanie o terminie dochodzenia tego odszkodowania. Nie ma powszechnego obowiązku informowania obywateli, jak to kilkakrotnie sugeruje skarżący, o ewentualnych przysługujących im roszczeniach. Za trafne należy uznać spostrzeżenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że organy administracji nie mogą w sposób dowolny przyznawać uprawnienia, w sytuacji, gdy przepis prawny wyraźnie stanowi o jego wygaśnięciu. Wygaśnięcie prawa dochodzenia odszkodowania nie jest czymś nowym w polskim prawie. Jako przykład można tutaj wskazać art. 9 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), czy też art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). W sprawie o odszkodowanie nie można już rozpatrywać kwestii, czy droga została już wybudowana czy nie. Sprawa ta została przesądzona ostateczną decyzja Wojewody [...] z [...] stwierdzającą nabycie przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w Ż., gmina O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0848 ha, zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną zaliczoną od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg wojewódzkich. Odwołanie skarżących od tej decyzji zostało cofnięte i decyzja jest ostateczna. Z akt sprawy wynika, że wskazana działka wchodziła w skład pasa drogowego. Zarzut naruszenia art. 9 K.p.a nie jest zasadny. Skarżący odnosi obowiązek informowania zawarty w tym przepisie "w ogóle", tymczasem przepis ten związany jest z obowiązkiem informowania w toku postępowania administracyjnego. Samo wydanie określonych przepisów prawnych nie wszczyna postępowania administracyjnego. Postępowanie takie wszczynane jest na wniosek albo z urzędu i dopiero w jego trakcie realizowane są zasady ogólne procedury administracyjnej, w tym obowiązek informowania zawarty w art. 9 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. zawierający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 151, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.