II SA/Bd 392/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Starosta W. (zwany dalej "Starostą") na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, dalej powoływanej jako "ustawa o promocji zatrudnienia") orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego M. P. nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji w kwocie [...]zł. Starosta wskazał, że skarżący decyzją z [...] kwietnia 2013 r. został uznany za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2013 r. bez prawa do zasiłku. Z dniem [...] maja 2013 r. skarżący został zatrudniony w ramach robót publicznych i z tego tytułu Starosta decyzją z [...] maja 2013 r. orzekł o utracie przez skarżącego statusu bezrobotnego. Po ponownym zgłoszeniu się skarżącego do rejestracji Starosta decyzją z [...] października 2013 r. przyznał skarżącemu status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku z dniem [...] października 2013 r. Utrata prawa do tego świadczenia nastąpiła z dniem [...] kwietnia 2014 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Z dniem [...] czerwca 2014 r. skarżący utracił status osoby bezrobotnej w związku z podjęciem pracy w ramach robót publicznych. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Starosta uzyskał z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu we [...] informację, że skarżący podlegał ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umowy zlecenia w okresach: - od 25 kwietnia do [...] maja 2013 r., - od [...] października 2013 r. do [...] czerwca 2014 r., - od [...] października 2014 r. jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenie. Okoliczność podlegania ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umowy zlecenia w Agencji Ochrony K. M. z siedzibą w W. została potwierdzona w toku postępowania administracyjnego. Decyzją z [...] marca 2017 r. Starosta uchylił swoją decyzję z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uznającą skarżącego za osobę bezrobotną od [...] kwietnia 2014 r. oraz odmawiającą przyznania prawa do zasiłku. Jednocześnie tą samą decyzją z [...] marca 2017 r. Starosta odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2013 r. oraz przyznania mu zasiłku od dnia [...] kwietnia 2013 r. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego sprawę rozpatrywał Wojewoda K. – P., który decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] marca 2017 r. Następnie decyzją z [...] czerwca 2017 r., po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z [...] maja 2017 r. Starosta uchylił decyzję z [...] maja 2013 r. i umorzył postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2017 r. Z kolei po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z [...] lutego 2017r., decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Starosta uchylił swoją decyzję z [...] października 2013 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku z dniem [...] października 2013 r. Jednocześnie Starosta odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku z dniem [...] października 2013 r. Następnie po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. decyzja z dnia [...] września 2017 r., Starosta uchylił swoją decyzję z [...] kwietnia 2014. i umorzył postępowanie w sprawie utraty prawa do zasiłku z dniem [...] kwietnia 2017 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z [...] października 2017 r. Starosta decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił także swoją decyzję z [...] czerwca 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] czerwca 2014 r. w związku z podjęciem zatrudnienia w ramach robót publicznych. Starosta ustalił, że skarżący pobrał zasiłek dla bezrobotnych za okres od [...] października 2013 r. do [...] kwietnia 2014 r. w kwocie [...]zł brutto. Organ podniósł, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia o osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą świadczenie. Starosta wskazał, że skarżący w dniu rejestracji tj. [...] kwietnia 2013 r. i [...] października 2013 r. został pouczony o obowiązkach bezrobotnego i okolicznościach związanych z warunkami, jakie należy spełnić, aby posiadać status osoby bezrobotnej. Na skarżącym ciążył zatem obowiązek powiadomienia w dniu rejestracji o wykonywaniu umowy zlecenia w Agencji Ochrony K. M., czyli pozostawaniu w sytuacji, która uniemożliwiała przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Wobec tego Starosta uznał, że zasiłek dla bezrobotnych za okres od [...] października 2013 r. do [...] kwietnia 2014 r. w kwocie [...]zł był świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi. W odwołaniu skarżący podniósł, że w sprawie ma zastosowanie art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia tj. należy odstąpić od dochodzenia zwrotu należności z uwagi na przedawnienie. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda K. – P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że zasiłek dla bezrobotnych naliczony i wypłacony skarżącemu za okres od [...] października 2013 r. do [...] kwietnia 2014 r. jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi. Odnośnie zarzutu przedawnienia organ, po zacytowaniu art. 76 ust. 3 i ust. 5 – 6 ustawy o promocji zatrudnienia (odnośnie 3 letniego przedawnienia) stwierdził, że przedawnienie nie może być zastosowane, bowiem postępowanie w sprawie dochodzenia zwrotu przez organ I instancji zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2017 r., natomiast ostatni zasiłek dla bezrobotnych wypłacono skarżącemu [...] maja 2014 r W skardze do Sądu M. P. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji zarzucając im naruszenie: - przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. - art. 76 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżący podniósł, że przedawnienie roszczeń jest instytucją prawa cywilnego. W przypadku świadczeń okresowych ich bieg przedawnienia należy określić odrębnie dla każdego wypłaconego świadczenia. Zdaniem skarżącego świadczenia z tytułu prawa do zasiłku są świadczeniami okresowymi, które charakteryzuje cykliczna powtarzalność. W decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie określa się łącznej kwoty zasiłku podlegającej wypłacie w częściach. Świadczenia w kolejnych miesiącach są wypłacane, o ile bezrobotny spełnia w danym okresie warunki ich uzyskania. Utrata prawa do zasiłku w późniejszych okresach, czy też pobranie zasiłku w części nienależnego nie skutkuj powstaniem obowiązku zwrotu zasiłku za okresy kiedy bezrobotny był uprawniony do jego pobierania. Organ powinien ustalić, które ze świadczeń okresowych uległy przedawnieniu – jak wynika to z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 sierpnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Po 673/07). Organ w toku postępowania nie ustalił szczegółowo terminów wypłaty świadczeń podlegających zwrotowi, z określeniem ich precyzyjnych kwot. Ponadto zdaniem skarżącego organ błędnie ustala termin przerwania biegu terminu przedawnienia. Przyjmując, że bieg przedawnienia roszczeń z powyższego tytułu przerywa wszczęcie postępowania administracyjnego o zwrot świadczenia nienależnie pobranego – skutek ten wywołuje doręczenie odpowiedniego postanowienia lub zawiadomienia o wszczęciu postępowania stronie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 846/14). Organ natomiast termin ten błędnie liczy od samej daty wydania postanowienia o wszczęciu postępowania stronie. W przedmiotowej sprawie doręczenie odpowiednich pism miało miejsce po wypłaceniu świadczenia w miesiącu marcu. Wobec powyższego zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie ewentualnie tylko świadczenia wypłacone (wpływ na rachunek bankowy skarżącego) za dwa okresy nie uległy przedawnieniu tj. wypłacone w kwietniu i maju 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że pobrane przez skarżącego zasiłki dla bezrobotnych w okresie, w którym wykonywał pracę zarobkową w ramach umowy zlecenia - są świadczeniami nienależnymi. Ustalenie to znajduje oparcie w aktach sprawy i jest zgodne z prawem. Sporne jest natomiast, czy w przedmiotowej sprawie doszło do przedawnienia roszczeń organu o zwrot pobranych przez skarżącego zasiłków. Zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Zgodnie zaś z art. 76 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia - w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Jak wynika z art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego bieg przedawnienia przerywa się: 1) przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia; 2) przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje, 3) przez wszczęcie mediacji. Sąd podziela pogląd prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 lipca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wr 255/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że przeniesienie zasad przewidzianych w art. 123 Kodeksu cywilnego nie może nastąpić bez uwzględnienia specyfiki postępowania administracyjnego, w toku którego organ ma prawo dochodzić należności od osób, które pobrały nienależne świadczenie. Sytuacja podmiotu występującego z określonym roszczeniem na gruncie procedury cywilnej jest zasadniczo inna od sytuacji urzędu pracy w zakresie odzyskania świadczeń nienależnie pobranych. W postępowaniu cywilnym za czynność bezpośrednio związaną z dochodzeniem roszczenia może być uznane złożenie pozwu z wyartykułowanym w nim roszczeniem, bez względu na wynik sprawy. Z kolei w postępowaniu administracyjnym organ przed wydaniem decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a nawet przed wszczęciem postępowania w tym zakresie, musi wzruszyć i w prawie przewidzianym trybie wyeliminować decyzję przyznającą prawo do danego świadczenia. Co więcej, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno mieć przymiot ostatecznego. Okoliczności i warunki umożliwiające powiatowemu urzędowi pracy do formalnego określenia (decyzją) wysokości nienależnie pobranego świadczenia są zatem zgoła odmienne od tych, które mogą skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia roszczenia w procedurze cywilnej. Uznanie, że czynnością bezpośrednio zmierzającą do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń jest jedynie wszczęcie postępowania lub wydanie decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu tych świadczeń stawiałoby organ administracji publicznej w sytuacji daleko gorszej od sytuacji wierzyciela w postępowaniu cywilnym, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek argumentów do wyprowadzania na korzyść osób, które pobrały nienależnie świadczenie, tak sprzyjającej im wykładni, którą jednocześnie stałaby w sprzeczności z interesem społecznym, reprezentowany przez powiatowy urząd pracy, w odzyskaniu nienależnie pobranych świadczeń. Zasadne jest zatem przyjęcie, że odpowiednio stosując rozwiązania związane z przedawnieniem roszczeń zawarte w art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, za czynność bezpośrednio związaną z odzyskaniem przez urząd pracy nienależnie pobranych świadczeń, należy uznać wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnego (który był nienależnie pobierany). Należy przy tym zauważyć, że art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") określa wprost jedynie datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wskazując, że jest nią, w zależności od sposobu wniesienia podania - dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (§ 3a). Odnośnie wszczęcia postępowania z urzędu art. 61 § 4 k.p.a. stwierdza jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wobec tego należy przyjąć, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, a art. 61 § 4 k.p.a. określa jedynie obowiązek informowania strony o takim wszczęciu. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie za czynność bezpośrednio związaną z odzyskaniem przez urząd pracy nienależnie pobranych świadczeń, a tym samym przerywającą bieg przedawnienia, należy uznać wydanie w dniu [...] lutego 2017r. postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] października 2013 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] października 2013 r. Zasadnie skarżący zwraca uwagę, że przy rozpatrywaniu, czy doszło do przedawnienia ww. roszczenia należy uwzględnić charakter zasiłku dla bezrobotnego, który jest wypłacany w okresach miesięcznych, przy czym nie jest to wypłata części z góry określonej kwoty należności. Tego rodzaju świadczenie odpowiada świadczeniu okresowemu, które polega na periodycznym dawaniu uprawnionemu w czasie trwania określonego stosunku prawnego pieniędzy lub rzeczy oznaczonych co do gatunku, których ogólna ilość (całość) nie jest z góry określona. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 7 stycznia 2009 r. (sygn. II CSK 409/08, publ LEX nr 523607) "tym różni się świadczenie okresowe od jednorazowego, spełnianego sukcesywnie lub ratalnie, że wpłacane okresowo kwoty nie są zaliczane na poczet jednego świadczenia. Mamy więc do czynienia z wieloma świadczeniami okresowymi, z których każde wymagalne jest w innym terminie, w innym też terminie ulega przedawnieniu. W rezultacie, każde z tych świadczeń stanowi odrębny dług, chociaż jest to dług tego samego rodzaju." Z powyższego wynika, że nie jest wystarczające, jak to uczynił organ, ustalenie samego okresu pobierania przez skarżącego zasiłku tj. ustalenie, że miało to miejsce od [...] października 2013 r. do [...] kwietnia 2014 r. Konieczność ustalenia terminu przedawnienia dla każdego ze świadczeń okresowych (tj. każdego miesięcznego zasiłku dla bezrobotnych) wymaga ustalenia dokładnej daty wypłaty skarżącemu każdego miesięcznego zasiłku oraz ustalenia, czy od tej daty upłynął okres trzyletni, o którym mowa w art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, a ponadto czy przed upływem tego okresu nie doszło do przerwania biegu przedawnienia wskutek wydania postanowienia z [...] lutego 2017 r. Brak takich ustaleń jest naruszeniem przez organ wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik postępowania poprzez stwierdzenie, że roszczenia organu odnośnie części nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń uległy przedawnieniu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd uchylił zaskarżona decyzję skargę. W ponownym postępowaniu organ winien orzec po uzupełnieniu postępowania dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.