II SA/Bd 395/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni M. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku usługowego w zabudowie szeregowej o funkcji biurowej przy ul. [...] działka nr [...] w B. W decyzji określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich. Powołując się na treść z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze. zm. zwanej dalej p.z.p.), organ wskazał, iż planowana inwestycja wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, gdyż na terenie objętym wnioskiem utracił swoją moc obowiązujący uprzednio plan miejscowy. Po przeprowadzeniu analizy obszaru, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-6 ustawy p.z.p. stwierdzono, że planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej i handlowej. Budynki handlowe i usługowe występują w zabudowie jednokondygnacyjnej i dwukondygnacyjnej o wysokości nieprzekracząjącej 7 m w kalenicy dachu. Dla projektowanej nadbudowy przyjęto analogicznie dach dwuspadowy o kącie nachylenia max 35° i o wysokości w kalenicy dachu do 7 m. W celu zbadania prawidłowego czasu nasłonecznienia dla istniejącej zabudowy opracowano tzw. wykresy linijki słońca w dniach równonocny, tj. 21 marca i 21 września. Na ich podstawie ustalono, iż projektowana nadbudowa nie wpłynie niekorzystnie na prawidłowe nasłonecznienie budynków mieszkalnych zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie. Sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzono uprawnionej osobie. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał opinię Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu decyzji z pozostałymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Od powyższej decyzji Spółdzielnia M. w B. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła ona wydanej decyzji nieuwzględnienie interesów podmiotów posiadających prawa do sąsiedniej nieruchomości, pominięcie pod względem merytorycznym złożonego w terminie przez Spółdzielnię protestu i przerzucenie jego rozpatrywania w ramach postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę, co zdaniem zarządu nie jest uzasadnione i racjonalne. Wskazała, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na nadbudowie pawilonu handlowo - usługowego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w B. sąsiaduje z nieruchomością zabudowaną budynkiem wielorodzinnym należącym do odwołującej się Spółdzielni. Zdaniem skarżącej wnioskowana nadbudowa znacznie pogorszy warunki zamieszkiwania w budynku Spółdzielni oraz ograniczy dostęp światła do mieszkań, przez co zostaną naruszone warunki określone w § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określona w decyzji wysokość kalenicy dachu - max 7,0 m daje możliwość nadbudowy, która przesłoni co najmniej połowę budynku mieszkalnego, zatem jeśli nadbudowa miałaby powstać, to tylko w ramach dachu płaskiego. Ponadto, dojdzie do zmniejszenia rzeczywistej odległości pawilonu handlowego od granicy nieruchomości należącej do Spółdzielni, ponieważ teren należący do wnioskodawcy zostanie zajęty przez m.in. element planowanych schodów zewnętrznych. Skutkiem tego będzie zwiększenie uciążliwości użytkowania terenu należącego do Spółdzielni przez potencjalnych klientów pawilonu, na co skarżąca nie wyraziła zgody. Podkreślono również, że nieruchomość wnioskodawcy nie posiada własnej obsługi komunikacyjnej oraz wymaganego minimum w zakresie miejsc postojowych Spółdzielnia nie wyrazi zgody na wyznaczanie miejsc parkingowych dla użytkowników czy klientów pawilonu na należącym do Spółdzielni terenie. Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W odniesieniu do wysuwanych w odwołaniu zarzutów wskazano, że prawidłowa ocena czy planowane zamierzenie spełnia przesłanki umożliwiające określenie warunków zabudowy, a w szczególności czy są spełnione przesłanki i warunki wyszczególnione w art. 61 w/w ustawy - została zapewniona poprzez wykonaną analizę funkcji i cech zabudowy w ujęciu graficznym i opisowym przedstawionym w załączniku decyzji. Organ wskazał, iż podstawę prawną ustalenia warunków zabudowy stanowi m.in. pkt 1 ust. 1 art. 61, który statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zawarte w analizie (części tekstowej), a także prezentowane w materiale fotograficznym dane jednoznacznie wskazują, że w obszarze analizowanym na sąsiednich działkach występuje zabudowa z dachem dwuspadowym o wysokości 7 m. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest trafny zarzut, że na terenie osiedla brak jest budynków odpowiadających, co do wysokości i geometrii dachu, planowanej nadbudowie. Bezzasadny zdaniem organu był także zarzut ograniczenia nasłonecznienia budynku Spółdzielni, bowiem z wykonanej analizy jednoznacznie wynika, że projektowana nadbudowa nie spowoduje ograniczenia nasłonecznienia. Organ podkreślił także, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich, a jej wydanie nie jest uzależnione od zgody właściciela terenu sąsiedniego. Na powyższą decyzję Spółdzielnia złożyła skargę, wnosząc o jej uchylenie. Spółdzielnia podtrzymała swoje stanowisko prezentowane w odwołaniu i ponownie podniosła zarzut nieuwzględnienienia interesów podmiotów posiadających prawa do sąsiedniej nieruchomości. Spółdzielnia zakwestionowała samo uprawnienie do dokonywania jakiejkolwiek nadbudowy pawilonu na działce [...]. Stwierdziła, iż wnioskowana nadbudowa znacznie pogorszy warunki zamieszkiwania w budynku przy ul. [...], ograniczając dostęp światła do mieszkań położonych w bloku oraz wskazała, że dojdzie do spadku wartości rynkowej mieszkań oraz zmniejszenia walorów estetycznych i komfortu zamieszkiwania przez zwiększenie hałasu i blokowanie miejsc parkingowych przez pracowników i klientów pawilonów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu dostrzegł uzasadnione podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, wydanej przez organ I instancji. Sąd skorzystał z uprawnienia zawartego w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej u. p. s. a) . Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie Sąd dostrzegł uchybienia, na które nie powołała się skarżąca, a które świadczą o wadliwości wydanych rozstrzygnięć. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa inwestycja nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania , w związku z czym orzekające w sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że wniosek strony winien być objęty regulacją przepisu art. 59 ustawy o p. z. p. z 27 marca 2003r. Stanowi on bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odgrywa regulacja w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, poprzez który ustawodawca wprowadził konieczność spełnienia kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Chodzi bowiem o to, by projektowany obiekt pod względem funkcji i cech zabudowy nie odbiegał od już istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, przy czym szczegółowe zasady dotyczące ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 - 5 w/w ustawy. Zadaniem organu było więc zbadanie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w zakresie warunków określonych w art. 61 ustawy i przepisach cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia, przez cechę zabudowy należy rozumieć gabaryty i formę architektoniczną obiektu, w odniesieniu do działek sąsiednich. W sposób oczywisty ze szczególną uwagą należało więc oceniać bezpośrednie sąsiedztwo działek, na których posadowiono poszczególne fragmenty zabudowy szeregowej, a której częścią jest wnioskowany obiekt. Należy podkreślić, że na działkach [...], na których usytuowane są poszczególne segmenty szeregu nie ma żadnej nadbudowy. Uwzględniając konieczność ujednolicenia formy, organ w decyzji I instancji wskazał, że warunkiem nadbudowy jest opracowanie projektu budowlanego dla całego zespołu szeregowego, stanowiącego ciąg poszczególnych pawilonów handlowych na działkach [...]. Organ ustalił dopuszczalną wysokość kalenicy dachu na maksimum 7 m, a w opisie geometrii dachu określił dach stromy o kącie nachylenia od 30º do 35 º. Wskazane warunki miały służyć ukształtowaniu przestrzeni w zgodzie z kryterium dobrego sąsiedztwa i harmonią ładu przestrzennego. Nasuwa się jednak uzasadniona wątpliwość, czy taki cel możliwy jest do osiągnięcia w istniejącym stanie faktycznym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza pojęcie ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne m.in. kompozycyjno-estetyczne ( art. 2 pkt 1 ustawy ). Trudno wyobrazić sobie stworzenie zabudowy szeregowej o harmonijnej linii architektonicznej i wysokich walorach kompozycyjno – estetycznych w sytuacji, gdy powierzchnia zabudowy poszczególnych segmentów jest różna. Przy ustalonym jednolicie dla każdego obiektu kącie nachylenia dachu nie ma możliwości doprowadzenia do jednolitej wysokości całego szeregu, podobnie jak przy osiągnięciu jednakowej wysokości, każdy z segmentów będzie miał inny kąt nachylenia dachu. Organy nie wyjaśniły jak więc docelowo byłoby możliwe stworzenie harmonijnej formy kompozycyjno- estetycznej, a więc zrealizowanie zasadniczego celu, któremu służą cyt. regulacje ustawowe. Dodatkowo należy wskazać, że fragmenty obiektu na działkach [...] według oceny specjalistów nie mogą być nadbudowane drugą kondygnacją z uwagi na słabą konstrukcję dachu. W tych okolicznościach, nawet odnosząc charakter zabudowy do szeregu przy ulicy [...] należy wskazać, że ten szereg obejmuje wszystkie segmenty z nadbudową, zatem formułowanie wniosku o zrealizowaniu zasady dobrego sąsiedztwa może budzić uzasadnione wątpliwości. Można też mieć wątpliwość jak określona w decyzji wizja zabudowy może sprostać zasadzie określonej w § 8 rozporządzenia, że geometrię dachu ( kąt nachylenia, wysokość górnej kalenicy i układ połaci dachowych) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, a tym bardziej w odniesieniu do całego szeregu jako architektonicznej całości. Decyzja w tym przedmiocie nie zawiera analizy, a należy uznać, że powinna ją zawierać, gdyż organ sam uwarunkował nadbudowę od złożenia projektu dla całego zespołu szeregowego. Wobec powyższego, uzasadnione są wątpliwości co do możliwości stworzenia spójnej wizji całej zabudowy. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie co do zasady zarzut dotyczący zacienienia, gdyż organ przeprowadził w tym zakresie analizę i nie ma podstaw do jej zakwestionowania. Sprawa miejsc parkingowych jest możliwa do uregulowania i nie mieści się w przesłankach wymaganych do oceny przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie objętym wnioskiem. Nie rodzi też zagrożenia naruszenie interesów osób trzecich, gdyż jak słusznie organ wskazał, decyzja nie daje praw do terenu oraz nie narusza prawa własności. Nie zasługuje na uwzględnienie sugerowana przez skarżącego konieczność uwzględnienia zasad współżycia społecznego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji opiera się na przepisach prawa, a ustawodawca nie formułuje takiej przesłanki oceny przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, należy stwierdzić, że wydanym decyzjom można zarzucić naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego. Wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. zawiera pełną analizę okoliczności faktycznych sprawy. W rozpatrywanej sprawie zabrakło spójnej analizy oceny kryterium tzw. " dobrego sąsiedztwa". Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u. p. s. a orzekł jak w punkcie 1 sentencji, a na podstawie art. 152 jak w punkcie 2. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u. p. s. a.