II SA/Bd 395/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Inne z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inne, działając na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2651), art. 16 pkt 61 lit. e, art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5, art. 273 ust. 6 i ust. 8, art. 298 pkt 1, art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2625, zwanej dalej "Prawem wodnym" lub "Prawem wodnym z 2017 r."), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2438), decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] określił P. K. (dalej: Spółka lub Skarżąca) za okres od [...] stycznia 2023 r. do [...] grudnia 2023 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki T. do rzeki P. istniejącym wylotem zlokalizowanym na działce nr [...], obręb K. , gmina W.. Organ wskazał, że [...] stycznia 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w I. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2017 r. ustaliło Spółce, w formie informacji rocznej, za okres od [...] stycznia 2023 r. do [...] grudnia 2023 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki T.. Spółka od powyższej informacji złożyła reklamację, podnosząc, że podstawa przyjęta do ustalenia wysokości opłaty stałej jest błędna, ponieważ art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. przewiduje opłatę za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, tymczasem wody pochodzące z odwodnienia odkrywkowego zakładu górniczego nie spełniają znamion ścieków określonych przez ustawodawcę w art. 16 pkt 61 lit. e tej ustawy. Organ ustalił, że Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa W. decyzją z [...] [...] r. [...] na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków – wód z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego – Odkrywki T. oraz wód ze zlewni terenowej za pomocą Rowu R9 do rzeki P.. Zdaniem Organu treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne są jedyną wiążącą i miarodajną podstawą do określenia wysokości opłaty stałej, którą naliczono zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli Spółka uważa, że treść pozwolenia jest niezgodna ze stanem faktycznym opisanym w uzasadnieniu reklamacji i w innym zakresie korzysta z wód, to powinna dokonać zmian pozwolenia wodnoprawnego. Wobec tego Organ dokonał określenia wysokości opłaty stałej w oparciu o art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym w ilości 1.800,00 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,50 m3/s. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 271 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 16 pkt. 61 lit. e Prawa wodnego przez błędną wykładnię, polegającą na tym, iż organ uznał, że wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych stanowi ścieki i ustalił dla Skarżącej opłatę stałą z tego tytułu, pomimo iż Skarżąca wykazuje, że są to niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia, które nie wykazują znamion ścieków w rozumieniu przedmiotowego przepisu i z tego tytułu opłata stała nie powinna być ustalona; - art. 279 pkt 3 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie i w efekcie naliczenie Skarżącej opłaty stałej za wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego w sytuacji, gdy Skarżąca w przedmiotowej sprawie winna być zwolniona z opłat za usługi wodne, z uwagi na to, że wprowadza do wód lub do ziemi wody zasolone, gdzie wartość sumy chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/l; - art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego w skrócie "k.p.a.") przez jego niezastosowanie, co w efekcie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego oraz nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego co doprowadziło w efekcie do ustalenia dla Skarżącej opłaty stałej za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki T. do rzeki P. - art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawierało faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnienia Spółka wskazała, że wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, zdefiniowanych przez ustawodawcę w ustawie Prawo wodne w art. 16 pkt. 61 lit. e, powinno być zwolnione z opłat za usługi wodne z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, zgodnie z art.16 pkt. 61 lit. e Prawa wodnego ściekami nie są niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Skoro zaś z postanowieniami przytoczonej normy prawnej wody czyste pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego nie są ściekami, to ich wprowadzanie do środowiska nie może być objęte opłatami za wprowadzanie ścieków. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że odprowadzane wody są wodami z odwodnienia zakładu górniczego. W związku z tym w sposób bezsporny (organ tego nie kwestionuje) została spełniona jedna przesłanka pozwalająca na uznanie, że odprowadzane wody nie są ściekami. Drugą przesłanką, która musi być spełniona kumulatywnie do uznania, że konkretne wody nie są ściekami, jest to, aby były one wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W analizowanym przypadku niewątpliwie nie mamy do czynienia z wtłaczaniem wód do górotworu, ale występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Z punktu widzenia technologicznego wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego (a za takie również została ustalona opłata) są wodami niezanieczyszczonymi, gdyż jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Dlatego też w świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego nie mogą być uznane za ścieki, a skoro tak, to ich odprowadzanie do środowiska nie powinno być objęte obowiązkiem ponoszenia opłat, gdyż te ponoszone są tylko za odprowadzanie ścieków. Stanu tego nie zmienia również fakt, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 2015 r. wskazano, że upoważnia ono do odprowadzania ścieków. Decyzja ta była bowiem wydana przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r., a skoro tak, to w procesie interpretacji jego postanowień należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, w którym się nim posłużono. W przypadku wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, nawet jeżeli przyjąć założenie, że w poprzednim stanie prawnym były one ściekami, to nie są już nimi w świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego z 2017 r., a skoro tak, to nie mogą być one kwalifikowane obecnie jako ścieki. Przyjęcie przez organ, że skoro w pozwoleniu wskazano, że odprowadzane wody są ściekami stanowi niedopuszczalne uproszczenie, które pomija zmianę znaczenia pojęć, którymi posłużono się pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a które obecnie mają inne. Skarżąca podniosła także, że art. 279 pkt 3 Prawa wodnego stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne (bez zróżnicowania ich rodzaju) jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Z przepisu tego nie wynika, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W związku z tym należy uznać, że zwolnienie to obejmuje wszystkie rodzaje opłat pod warunkiem, że wprowadzane ścieki spełniają warunki wskazane w tym przepisie. W analizowanym przypadku w odniesieniu do wód innych niż niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego organ w ogóle nie przeprowadzał w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z wyników prowadzonych badań monitoringowych spełniających wszystkie wymagania formalne, które są przekazywane organom ochrony środowiska, wynika, że poziomy te w praktyce nie są przekroczone, a wielkości znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty. Skoro zaś w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wskazano, że zwolnieniem objęte są tylko przypadki, w których już w pozwoleniu przewidziano, że emisja siarczanów i chlorków nie będzie przekraczała tych wielkości, to znaczy, że organ powinien badać rzeczywistą emisję. W przeciwnym razie doszłoby do absurdalnych sytuacji, w których ze zwolnienia korzystałyby podmioty przekraczające w praktyce wielkości emisji wynikające z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego tylko dlatego, że miały określone niższe parametry w pozwoleniu. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak wynika z będącego podstawą rozstrzygnięcia przez organ art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2017 r. Wody Polskie ustalają wysokość opłaty stałej za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków. Pierwszą zatem istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wody pochodzące z odwodnienia Odkrywki T. są ściekami. Zasadnie podnosi Skarżąca, że podstawą ustaleń w tym względzie nie może być treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2015 r. (tj. wydanego pod rządami ustawy z [...] lipca 2001 r. - Prawo wodne), w którym mowa o zezwoleniu Spółce na wprowadzanie do rzeki P. "ścieków". Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e Prawa wodnego z 2001 r., za "ścieki" należało uznawać wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie". Stosownie zaś do art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego z 2017 r. pojęcie "ścieki" obejmuje m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Zestawienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego z 2017 r. prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, w świetle pierwszego z wymienionych przepisów niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, jednakże nie są już one ściekami pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r. Przedmiotowa opłata stała jest określana na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. W procesie wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy zatem uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, także tych, którymi się posłużono w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym pod rządami Prawa wodnego z 2001r. Definicja legalna z art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego z 2017 r. nakazuje przyjąć, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami: - wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie; - niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Organ nie dokonał oceny, czy ww. wyjątki te mają w tej sprawie zastosowanie, co stanowi podstawę do uwzględnienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2023 r. sygn. III OSK 2388/21, LEX nr 3555539, wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., III OSK 575/21, LEX nr 3304729.). Ponadto słuszny jest zarzut, że organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. Według tego przepisu zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku z 16 maja 2023 r. sygn. III OSK 2388/21, że z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wynika, że zwolnienie z opłaty odnosi się wyłącznie do opłat zmiennych. Obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne został określony z art. 268 Prawa wodnego. Ponadto w art. 270 ust. 8 powołanej ustawy prawodawca doprecyzował, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw do ograniczenia zwolnienia z opłaty tylko do opłaty zmiennej. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej, wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. i mającym zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie nie występowały sporne interesy stron jak również nie dotyczyła ona interesu osób trzecich. Nie występują też przesłanki uzasadniające odmowę jego zastosowania określone w art. 7a § 2 k.p.a. W procesie wykładni art. 279 pkt Prawa wodnego nie można pominąć argumentów związanych z wykładnią celowościową. Celem wprowadzenia odpłatnej usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do ziemi lub do wód jest ochrona środowiska przed odprowadzeniem ścieków złej jakości. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość, przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do podejmowania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbardziej bezpiecznej dla środowiska ich jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności. Przeszkodą w ewentualnym zwolnieniu z opłaty nie jest okoliczność, że w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym z [...] [...] r. suma poziomu chlorków i siarczanów przekracza 500 mg/I: mianowicie w pozwoleniu jako najwyższą dopuszczalna wartość chlorków wskazano 1000 mg/l, a siarczanów – 500 mg/l. Należy jednak zauważyć, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w rozpoznawanej sprawie wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości. Niewykluczone jest jednak, że poziom ten może być znacznie od nich niższy i spełniać warunek określony w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Zaakceptowanie stanowiska, że przesądzające znaczenia dla zwolnienia mają ww. zapisy pozwolenia wodnoprawnego mogłoby potencjalnie prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie niższym niż określone w art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne korzystałby permanentnie ze zwolnienia z opłaty stałej, niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków, natomiast podmiot, któremu w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości zanieczyszczeń określono na poziomie powyżej 500 mg/I, zawsze ponosiłby opłatę stałą pomimo, że rzeczywista jakość ścieków nie przekraczałaby wskazanego wyżej poziomu. Zasadny jest zatem w konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania. Powyższa wykładnia art. 271 ust. 1 pkt 4 oraz art. 279 pkt 3 Prawa wodnego oznacza bowiem konieczność dokonania ustaleń faktycznych zarówno odnośnie tego, czy wprowadzane przez Spółkę do rzeki P. wody są wodami niezanieczyszczonymi, a w przypadku jeżeli nie są to wody tego rodzaju – czy są to ścieki będące wodami zasolonymi, pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego, o wartości sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach przekraczających 500 mg/l. Tego rodzaju ustaleń organ nie dokonał, co jest naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpatrując ponownie sprawę, organ przede wszystkim ustali, czy wody pochodzące z odwodnienia Odkrywki, odprowadzane przez Spółkę, rzeczywiście są "ściekami", tj. czy nie stanowią "wód niezanieczyszczonych", w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wonnego z 2017 r. Ponadto, w razie stwierdzenia, że sporne wody mają jednak status "ścieków" w świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, Organ ustali - opierając się na rzeczywistych dostępnych danych (np. z ww. pomiarów jakości odprowadzanych wód) co do zawartości chlorków i siarczanów w przedmiotowym wodach, a nie na treści pozwolenia wodnoprawnego - czy w sprawie nie zachodzą ewentualnie przesłanki zastosowania zwolnienia z opłat, o którym mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. W zależności od wyników tych ustaleń, Organ wyda stosowną decyzję, prawidłowo określając jej adresata oraz należycie ją uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając na rzecz Skarżącej Spółki zwrot niezbędnych kosztów postępowania z uwzględnieniem uiszczonego wpisu sądowego, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów wynagrodzenia radcy prawnego.