II SA/Bd 396/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. K. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 396/08 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Wójt [...] odmówił M. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku inwentarsko-składowego, na działce nr [...] – obręb [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ poddał w wątpliwość, zamiar przeznaczenia przez wnioskodawcę inwestycji do produkcji rolnej. Zwrócił uwagę na liczne zmiany nanoszone przez stronę w jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz wskazał, iż wielkość planowanych obiektów budowlanych w sposób zasadniczy odbiega od istniejącej zabudowy rolniczej w analizowanym obszarze, a pokrywa się z wielkością budynku, który we wniosku z dnia [...].09.2007 r. był przeznaczony na warsztat mechaniczny oraz garaż. Dodał, iż wielkość i sposób zabudowy działki nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w odniesieniu do wielkości gruntów rolnych, stanowiących własność wnioskodawcy (działka o pow. [...] ha – [...] i [...] ha – [...], oddalone są od siebie blisko o 2 km). Podniósł także, iż wnioskodawca nie prowadzi typowej działalności rolniczej i nie posiada gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55 kodeksu cywilnego. Organ I instancji wskazał, iż do planowanego zamierzenia nie miał zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ średnia pow. gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 10,68 ha, zaś wielkość gospodarstwa wnioskodawcy to 4,15 ha. Z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu wynika zaś, iż planowana inwestycja się spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, gdyż wnioskowane wielkości budynków różnią się wielkości i gabarytami od istniejących sąsiednich dwóch zabudowań w analizowanym obszarze, na dzień dzisiejszy nieruchomości gruntowa nie posiada istniejącego uzbrojenia terenu, a ponadto inwestor nie uzyskał zgody na wyłączenia gruntów (kl. II B – 0,61 ha, kl. IV A- 0,97 ha, kl. IVB-0,62 ha) z produkcji rolnej. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniósł, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jego działki jest możliwe, gdyż spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu – sąsiednie działki są zabudowane, jego działka ma dostęp do drogi publicznej, a teren, na którym jest położona został uzbrojony w sieć wodociągową i energetyczną. Wbrew twierdzeniom organu, nie jest również wymagane uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż powierzchnia planowanej zabudowy działki na użytkach rolnych R III b lub RIV a i b nie przekroczy 0,30 ha. Odwołujący się podniósł również, że projekt decyzji uzyskał stosowne uzgodnienia wynikające z przepisów szczególnych. Zwrócił także uwagę na podejmowane przez Wójta [...] działania świadczące o braku obiektywizmu, polegające m.in. na nakłanianiu strony do wielokrotnej zmiany wniosku, żądania złożenia oświadczenia, że nie będzie on prowadził działalności transportowo-handlowej. Również w treści uzasadnienia decyzji zawarto, zdaniem odwołującego się, stwierdzenia niezgodnie z prawdą, jak choćby, że projektowana zabudowa działki odbiega od istniejącej zabudowy rolniczej na obszarze wiejskim oraz że wielkości i sposób zabudowy nie znajdują racjonalnego uzasadnienia w odniesieniu do wielkości gruntów. W trakcie rozprawy przyjęto błędnie, że odwołujący zamierza zabudować grunty R III b o powierzchni ponad 0,50 ha, co zostało odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji. Odwołujący się wywiódł ponadto, iż brak uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez gminę powoduje, iż jego prawa jako właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy są ograniczane oraz, że gmina rozpatrując jego wniosek nie tylko nie poinformowała go o przysługujących mu prawach, ale również błędnie, w sposób niekorzystny dla niego, zinterpretowała wszystkie przepisy dotyczące lokalizacji inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo również ustalił, że nie można określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Organ odwoławczy wywiódł, iż przyjęta w szeroki znaczeniu interpretacja pojęcia "dobrego sąsiedztwa" ani funkcja zabudowy, cech i wskaźnika kształtowania zabudowy nie pozwalają na uznanie, iż planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku inwentarsko-składowego, na działce nr [...] – obręb [...], stanowi kontynuację istniejącej zabudowy i jej funkcji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, iż nie zasługują one na uwzględnienie, ze względu na fakt, iż postępowanie prowadzone było zgodnie ze wszystkimi przepisami prawa mającymi zastosowanie w tym zakresie, a organ I instancji w wyniku wnikliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego w sposób całkowicie słuszny ustalił stan faktyczny i dokonał rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję M. K., zwrócił uwagę, iż zawiera ona błędne pouczenie oraz, iż decyzja ta została mu wysłana ze znaczną zwłoką (nadana na poczcie dopiero 37 dni po jej wydaniu przez organ). Ponownie podkreślił, iż organ I instancji, wbrew obowiązkowi, nie poinformował go, jaka zabudowa działki jest możliwa, oraz że błędnie przyjęto, iż na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze musi uzyskać on zgodę. Powierzchnia działki nr [...], składająca się z użytków rolne R III b. R IV a oraz R IV b, jaką zamierzał zabudować nie przekraczała bowiem 0,30 ha, co w świetle treści art. 7 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania wspomnianej zgody. Skarżący wskazał również, iż organ II instancji, iż nie odniósł się do zarzutów odwołania, nie podjął jakichkolwiek prób ustalenia stanu faktycznego, przyjmując stan faktyczny ustalony przez organ I instancji. Nie zapewnił również skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania oraz o możliwości ustosunkowania się do dowodów zebranych w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, iż kwestionowana decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy, skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, a postępowanie w niniejszej sprawie nie było prowadzone przewlekle. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku inwentarsko-składowego, na działce nr [...] – obręb [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Oceniając kwestionowaną decyzję pod tym kątem, Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a., W świetle tejże zasady organ odwoławczy na skutek wniesionego środka odwoławczego zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu I instancji. Przy rozpoznawaniu sprawy ma on przy tym obowiązek wziąć pod uwagę całokształt jej okoliczności, w tym zarzuty podnoszone przez stronę, do których winien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. Nie może on ograniczać się zaś jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Wskazać należy, iż z akt niniejszej sprawy nie wynika, by organ odwoławczy prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, w szczególności zaś by zbadał prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie spełniania przez planowaną inwestycje wymogu dobrego sąsiedztwa, a także w zakresie istnienia obowiązku uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co do których kwestii skarżący podnosił konkretne zarzuty w odwołaniu. Przepisy procedury administracyjnej obligują organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji po myśli art. 107 § 3 k.p.a.. Opierając się w całości na ustaleniach organu I instancji, nie odnosząc się do argumentów strony skarżącej zawartych w odwołaniu i nie wskazując konkretnych podstaw uzasadniających odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podnieść należy również, iż uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §3 k.p.a.. Organ II instancji ograniczył się w nim bowiem jedynie do opisu toku postępowania, przytoczenia treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, nie odnosząc ich do stanu faktycznego. Poprzestał na ogólnikowych stwierdzenia, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, świadczących o tym, że nie można określić dla planowanej inwestycji wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zabudowy. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutów strony. Za odniesienie się do zarzutów odwołania nie można bowiem uznać lakonicznego stwierdzenia, iż nie znajdują one uzasadnienia, gdyż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy, a w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie przeprowadzono w pełni postępowania wyjaśniającego i dowodowego, co stanowi naruszenie w/w przepisów procedury administracyjnej. Brak należytego wyjaśnienia przez organ odwoławczy okoliczności sprawy uniemożliwia Sądowi odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących błędnych ustaleń w zakresie istnienia podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dodać należy, iż nietrafnym jest zarzut skarżącego dotyczący błędnego pouczenia go o środkach zaskarżenia przysługujących od kwestionowanej decyzji. Ponieważ organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, nie znajduje uzasadnienia również zarzut dotyczący pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.