II SA/Bd 40/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 marca 2011 r. nr IX/61/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 i ust. 3, § 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, § 4 ust. 5 i ust. 11, § 5 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala. Uchwałą nr IX/61/11 z dnia 23 marca 2011 r. (dalej powoływaną również jako "uchwała") Rada Miasta Bydgoszczy, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" lub "uppwr"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bydgoszczy oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, które stanowią treść załącznika do niniejszej uchwały. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie obejmującym § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 6 i 11, § 5 ust. 2, 4 i 6 załącznika do uchwały, zarzucając wskazanym zapisom istotne naruszenie prawa, polegające na: - naruszeniu przepisów art. 7 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), art. 9a ust. 15 uppwr oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 11 załącznika do uchwały obowiązku uczestnictwa w spotkaniach zespołu, jako zapisu wykraczającego poza delegację ustawową, - naruszeniu przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 9b ust. 1 uppwr w zw. z § 118 i 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej powoływanego również jako "rozporządzenie"), poprzez powtórzenie w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały brzmienia art. 9b ust. 1 uppwr, - naruszeniu przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 9b ust. 2 uppwr w zw. z § 118 i 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez powtórzenie w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały brzmienia art. 9b ust. 2 uppwr, - naruszeniu przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 9a ust. 3 uppwr w zw. z § 118 i 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez powtórzenie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały brzmienia art. 9a ust. 3 uppwr, - naruszeniu przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 9a ust. 5 uppwr w zw. z § 118 i 143 załącznika do rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały brzmienia art. 9a ust. 5 uppwr, - naruszeniu przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 9a ust. 8 uppwr w zw. z § 118 i 143 załącznika do rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały brzmienia art. 9a ust. 8 uppwr, - naruszeniu przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 9a ust. 7 w zw. z § 118 i 143 załącznika do rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 4 ust. 6 załącznika do uchwały brzmienia art. 9a ust. 7 uppwr, - naruszeniu art. 7 Konstytucji RP, art. 9a ust. 3, 13 i 14 uppwr w zw. z § 118 i 143 załącznika do rozporządzenia poprzez: powtórzenie w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały brzmienia art. 9a ust. 14 uppwr; powtórzenie w § 5 ust. 4 załącznika do uchwały brzmienia art. 9a ust. 13 uppwr oraz powtórzenie w § 5 ust. 6 załącznika do uchwały brzmienia art. 9a ust. 3 uppwr. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bydgoszczy podzieliła merytoryczne zarzuty skargi. Na rozprawie dnia 3 marca 2020 r. Prokurator rozszerzył zarzuty skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności dodatkowo § 4 ust. 5 załącznika do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obejmującym zaskarżone zapisy § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 5 i 11 oraz § 5 ust. 4 załącznika do uchwały. Podejmowana na podstawie delegacji z art. 9a ust. 15 uppwr uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg), oznacza, że Rada Miasta Bydgoszczy uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 9a ust. 15 uppwr. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W związku z powyższym za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). W świetle powyższych kryteriów oceny legalności przedmiotowej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił podniesione w skardze oraz podczas rozprawy zarzuty w części dotyczącej § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 5 i 11 oraz § 5 ust. 4 załącznika do uchwały, natomiast w pozostałym zakresie – tj. w części dotyczącej § 4 ust. 6 oraz § 5 ust. 2 i 6 załącznika do uchwały – oddalił skargę. Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów, w pierwszej kolejności za istotnie naruszający prawo uznać należy zapis § 4 ust. 11 załącznika do uchwały, w którym to Rada Miasta wskazała, że uczestnictwo w spotkaniach Zespołu jest obowiązkowe. W ocenie Sądu regulacja ta nie mieści się w granicach wynikającego z art. 9a ust. 15 uppwr upoważnienia ustawowego rady - do określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - które interpretować należy w sposób ścisły. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Tylko zaś przepisy o randze ustawowej mogą stanowić podstawę do nakładania obowiązków, nakazów i zakazów określonego zachowania się w drodze aktu prawa miejscowego. Nie ulega więc wątpliwości, iż obowiązek dotyczący uczestnictwa w spotkaniach Zespołu, został nałożony zaskarżonym aktem prawa miejscowego w sposób nieuprawniony i bez upoważnienia. Nadmienić dodatkowo należy, że powyższy przepis uchwały jest tym bardziej wadliwy z uwagi na to, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od wskazanego w nim obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19, wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd744/19 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora odnośnie nieuprawnionego określenia w § 2 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, składu Zespołu. Wskazać należy bowiem, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając podmioty (jednostki), których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a ust. 15 uppwr, ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Pomimo tego Rada Miasta Bydgoszczy, nie będąc do tego upoważnioną, określiła w ww. zaskarżonych zapisach załącznika do uchwały skład Zespołu, dopuszczając się jednocześnie nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowej normującej skład zespołu interdyscyplinarnego poprzez zindywidualizowanie jednostek, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu. Za naruszające prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności, Sąd uznał również zapisy § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 3, § 4 ust. 5 i § 5 ust. 4 załącznika do uchwały, którym Prokurator zarzucił powtórzenie regulacji ustawowych, przy czym – co istotne – wskazać należy nadto, że wskazane zapisy nie tylko powtarzają, ale również modyfikują poszczególne przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. I tak, powielenie regulacji ustawowej z art. 9b ust. 1 i 2 uppwr wraz z jej modyfikacją, stanowią zapisy § 1 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały. Przepis zawarty w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały powtarza zaś materię uregulowaną w art. 9a ust. 8 uppwr, dodatkowo modyfikując jej treść poprzez określenie, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Prezydentem Miasta Bydgoszczy, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu, co obejmuje w świetle zapisów załącznika do uchwały również przedstawicieli kuratorów sądowych, którzy to nie zostali wymienieni przez ustawodawcę w art. 9a ust. 8 uppwr, określającym podmioty, będące stroną porozumień, w oparciu o które działa zespół interdyscyplinarny. Z tożsamych przyczyn wadliwy jest również zaskarżony przez Prokuratora podczas rozprawy zapis § 4 ust. 5 załącznika do uchwały, stanowiący odpowiednio zmodyfikowaną syntezę treści przepisów art. 9a ust. 8 uppwr oraz art. 9a ust. 13 uppwr, przy jednoczesnym powołaniu się na określone wadliwie tak jak w w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały porozumienia zawarte pomiędzy ww. podmiotami. Natomiast zapis zawarty w § 5 ust. 4 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie treści art. 9a ust. 13 uppwr, przy jednoczesnym ograniczeniu jego zakresu podmiotowego jedynie do członków grup roboczych, co w sytuacji istotnej wadliwości zapisu § 4 ust. 5 załącznika do uchwały, bez wątpienia stanowi nieuprawnioną modyfikację materii ustawowej. W związku z powyższym ww. zapisy załącznika do uchwały – tj. § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 3, § 4 ust. 5 i § 5 ust. 4 załącznika do uchwały - należało uznać za istotnie naruszające prawo, z uwagi na powielenie w nich materii ustawowej oraz jej nieuprawnioną modyfikację. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi istotnego naruszenia prawa w związku z powieleniem materii ustawowej w § 4 ust. 6 oraz § 5 ust. 2 i 6 załącznika do uchwały. Przyjmując takie stanowisko, Sąd miał na uwadze to, iż nie w każdym wypadku powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa, i że czasami taki zabieg prawodawczy może czynić akt prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym. W sytuacji więc gdy powtórzenie materii ustawowej wiąże się wyłącznie z tym celem, i nie stwarza ono niebezpieczeństwa nieprawidłowego zdekodowania woli ustawodawcy co do znaczenia przepisu, objętego także aktem prawa miejscowego, a także gdy nie występuje zagrożenie konfliktu i niekompatybilności wzorca zachowania określonego w uchwale ze wzorcem określonym w akcie rangi ustawowej, to zdaniem Sądu, powielenie w takich warunkach w akcie prawa miejscowego materii ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W związku z tym, iż taki charakter mają ww. zapisy załącznika do uchwały, które powtarzają przepisy ustawy w sposób dosłowny, i w żaden sposób ich nie modyfikują - Sąd nie uznał, iż w sposób istotny naruszają one prawo i nie uwzględnił podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność przepisów § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 5 i 11 oraz § 5 ust. 4 załącznika do uchwały. W pozostałej zaś części, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, oddalił wniesioną w sprawie skargę, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.