II SA/Bd 400/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J.Dystrybucja S.A. w K. na decyzję SKO w T. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18 % alkoholu 1. uchyla zaskarżoną decyzję , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz radcy prawnego S. C. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2010 r. Prezydent Miasta T. udzielił V. V. Sp. z o.o. zezwolenia (nr [...]) na sprzedaż w sklepie z winami w T. przy ul. M. G. [...] napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. D. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie wszystkich pozostałych decyzji w niniejszej sprawie i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności naruszenie: – art. 62 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i mimo większej liczby wnioskodawców niż wolnych punktów sprzedaży nie prowadzenie jednego postępowania, – art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 62 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie prowadzenie jednego postępowania w wyniku, czego orzeczono w sprawie w wielu decyzjach zamiast w jednej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia, – art. 39 i art. 14 § 1 K.p.a. z zw. z art. 62 poprzez ich niezastosowanie skutkujące niedoręczeniem stronie oraz innym uczestnikom postępowania odpisów decyzji wydanych w stosunku do pozostałych uczestników postępowania, co stanowi naruszenie zasady pisemności postępowania, – art. 107 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uchybień w uzasadnieniu decyzji, – art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230; z późn. zm.; zwanej w skrócie "ustawa o wychowaniu w trzeźwości") w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą zbyt dowolnym zastosowaniem przyjętego dodatkowego kryterium udzielenia przedmiotowego zezwolenia i nieuwzględnieniu tegoż kryterium stosunku do skarżącego, prowadzących do naruszenia, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organów administracji oraz zasady przekonywania, – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z jedną sprawą. Zdaniem Spółki w sytuacji, kiedy liczba wnioskodawców przewyższa liczbę wolnych punktów sprzedaży alkoholu, organ winien był prowadzić w trybie art. 62 K.p.a. jedno postępowanie, zakończone jedną decyzją. Spełnione były przesłanki zastosowania art. 62 K.p.a, gdyż w przedmiotowej sprawie istniał ten sam stan faktyczny tj. okoliczność, że w mieście Toruń pozostawały do rozdysponowania 4 wolne punkty sprzedaży napojów alkoholowych, a organ udzielał zezwoleń na tej samej podstawie prawnej, tj. art. 12 i art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Spółka wywiodła także, że brak prowadzenia jednego postępowania skutkował naruszeniem innych, wskazanych przepisów postępowania. Doszło także do naruszenia art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 7 K.p.a. poprzez zbyt dowolne kryteria wyboru, który organ przyjął przy przyznawaniu zezwolenia ww. czterem podmiotom. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie Kolegium odwołująca Spółka w przedmiotowej sprawie nie ma interesu prawnego. W przypadku bowiem złożenia, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przez przedsiębiorcę wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, następuje wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, w której przymiot strony uzyskuje podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia w określonym we wniosku punkcie sprzedaży, który powinien spełniać określone w przepisach prawa warunki. Złożenie przez innego przedsiębiorcę, na podstawie tego samego przepisu, wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w innym punkcie sprzedaży oznacza wszczęcie postępowania w kolejnej indywidualnej sprawie administracyjnej, nawet w przypadku, gdy z obowiązujących przepisów prawa wynika, iż nie istnieje prawna możliwość pozytywnego załatwienia obu wniosków. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że skarżąca Spółka nie jest stroną w toczącym się na wniosek V. V. Sp. z o.o. postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Kolegium podkreśliło także, że art. 62 K.p.a. nie ma charakteru obligatoryjnego. Ponadto przepis ten reguluje współuczestnictwo formalne i wskazuje na konieczność zakończenia prowadzonych formalnie w jednym postępowaniu spraw administracyjnych odrębnymi decyzjami, których adresatami będą wyłącznie strony każdego z nich, a nie strony wszystkich połączonych spraw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. J. M. D. S.A. w K. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając następujące naruszenia przepisów prawa materialnego i proceduralnego: – art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "kpa") w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego i stwierdzenie braku legitymacji do wniesienia odwołania skutkujące umorzeniem postępowania odwoławczego, – art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej i art. 15 K.p.a. poprzez odmówienie stronie prawa do złożenia odwołania skutkującego jego nierozpoznanie i naruszeniem zasady dwuinstancyjności, Z ostrożności procesowej skarżonej decyzji zarzucono naruszenie: – art. 62 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i mimo większej liczby wniosków niż wolnych punktów sprzedaży nie prowadzenie jednego postępowania, – art. 104 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie i uznanie, że nie było konieczne prowadzenie jednego postępowania, co doprowadziło do uchybienia polegającego na orzeczeniu w sprawie w wielu decyzjach, zamiast w jednej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia, co uczyniło postępowanie drugoinstancyjne jedynie pozornym, – art. 39 i art. 14 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące nie doręczeniem stronie oraz innym uczestnikom postępowania odpisów decyzji wydanych w stosunku do pozostałych uczestników postępowania, co stanowi naruszenie zasady pisemności postępowania, – art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uchybień w uzasadnieniu decyzji, – art. 73 § 1, 9, 10, 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uchybienie prawu do informacji, czynnego udziału, wypowiedzenia się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, – art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 8 K.p.a. oraz w związku z art. 11 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wyłączną podstawę odmowy wydania zezwolenia stanowi wyczerpanie limitów punktów sprzedaży, z pominięciem oceny dodatkowych kryteriów udzielenia zezwolenia przyjętych przez organ I instancji prowadzącego do naruszenia zasad pogłębiania zaufania do organów administracji oraz zasady przekonywania, Zdaniem skarżącej w sprawie wystąpiła tożsamość stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czyli "organ zezwalający". Natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy bądź miasta liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Stąd wniosek, że organ zezwalający wydaje zezwolenia dla punktów na terenie gminy (miasta). Zezwolenia są wydawane na wniosek przedsiębiorcy prowadzącego punkt sprzedaży w tejże gminie (mieście). Prezydent Miasta Torunia wydaje, więc zezwolenia dla wszystkich punktów sprzedaży na terenie miasta Torunia, niezależnie od adresu tego punktu. Zdaniem skarżącej decydującym dla rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy jest to, że punkt, którego dotyczy wniosek, jest w ogóle położony na terenie miasta Torunia, nie jest natomiast istotne dokładne położenie (adres) tego punktu. Elementem, ze względu na który należy oceniać tożsamość stanu faktycznego dotyczącego wnioskodawców jest wobec tego tylko i wyłącznie fakt położenia punktu sprzedaży na terenie miasta Torunia, a nie adres takiego punktu. Z uwagi na tożsamość podstawy faktycznej w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców, należy uznać skarżącą Spółkę (prowadzącą punkty sprzedaży, co do których złożyła wnioski o wydanie zezwolenia), za stronę postępowania mającą interes prawny, a w konsekwencji legitymowaną do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2010 r., mocą której udzielono V. V. Sp. z o.o. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie z winami przy ul. M. G. w T. Nierozpatrzenie sprawy i umorzenie postępowania odwoławczego zdaniem skarżącej doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyznaczonej przez art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP. Spółka podniosła również, że z wielością stron w jednej sprawie mamy do czynienia w przypadkach, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów, nawet o sprzecznych interesach, np.: wystąpienie wielu osób o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, gdy liczba wniosków przekracza istniejące możliwości rozpowszechniania programów. Analogicznie w przedmiotowej sprawie udzielenie zezwolenia jednemu wnioskodawcy, gdy liczba wniosków przekracza liczbę wolnych punktów sprzedaży, kształtuje sytuację prawną wnioskodawców: jednego przez przyznanie jemu zezwolenia, drugiego – przez odmowę przyznania. Postępowanie w tego rodzaju sprawie zawsze kończy się wydaniem jednej decyzji. Jeżeli by uznać, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której zachodzi wielość stron i w której powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, to zdaniem Spółki mielibyśmy do czynienia z wieloma sprawami administracyjnymi, co dałoby podstawę do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 K.p.a. Taką sytuację wykluczyło jednak w swojej decyzji Kolegium – a contrario, mimo wielości stron mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną. Spółka ponadto – z ostrożności procesowej – podniosła zarzut naruszenia art. 62 K.p.a. Zdaniem Spółki - nawet jeżeliby uznać, że mamy do czynienia z wieloma odrębnymi sprawami, to jednocześnie mamy do czynienia z takim samym stanem faktycznym, identyczną podstawą prawną i właściwością jednego organu administracji publicznej, co uzasadnia stosowanie art. 62 K.p.a. tj. prowadzenie jednego postępowania. W takim przypadku, ze względu na tożsamość elementów stosunku prawnego, rozstrzygnięcie sprawy każdej ze stron postępowania odrębnymi decyzjami powoduje, że wniesienie odwołania przez jedną z nich wywiera skutki prawne dla pozostałych. Spółka podtrzymała także przedstawione w odwołaniu zarzuty co do merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji, w tym co do przyjęcia zbyt dowolnych kryteriów wyboru przy ocenie wniosków o przyznanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż to podaje skarżący. W decyzji Prezydenta Miasta T. udzielającej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych V. V. Sp. z o.o. W. ul. W. [...] za stronę postępowania uznano tylko i wyłącznie tą Spółkę. Zezwolenie zostało odebrane przez pełnomocnika Spółki A. Ł. w dniu [...] października 2010 r. Od tej daty biegł termin do wniesienia odwołania. Podmiot, który uważa, że jest stroną, a nie otrzymał decyzji, może wnieść odwołanie od decyzji w terminie otwartym dla strony, która otrzymała odpis decyzji. To samo uprawnienie posiada prokurator, który także w tej fazie postępowania może przyłączyć się do postępowania, Zgodnie z art. 183 § 1 K.p.a. prokuratorowi przysługuje prawo udziału "w każdym stadium". Jeżeli w terminie otwartym dla strony podmiot, który uważa, że jest stroną, nie wniósł odwołania, to pozostaje mu droga wznowienia postępowania. Termin do wniesienia odwołania minął [...] października 2010, tymczasem z daty stempla pocztowego wynika, że odwołanie zostało nadane [...] listopada 2010 r., czyli po terminie. Rozpoznanie odwołania nastąpiło z naruszeniem art. 129 § 2 K.p.a. Nadto odwołanie nie jest podpisane, a organ nie wezwał do uzupełnienia tego braku. Tym samym naruszono przepis art. 63 § 3, 64 § 2 w związku z art. 127 § 1 K.p.a. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji. Z powodu naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, nie ma możliwości ani potrzeby ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych.