II SA/Bd 400/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi C. C. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę. Postanowieniem z [...] lutego 2025r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024r., poz. 725 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b."), wstrzymał inwestorowi: [...] sp. z o. o. w C. (dalej: "Inwestorowi" lub "Skarżącej") budowę składu kruszywa składającego się z trzech boksów do składowania materiałów sypkich (kruszywa do produkcji materiałów budowlanych), z płyt betonowych, na słupach stalowych, na fundamencie betonowym, z posadzką z kostki brukowej i betonowej na terenie zakładu produkcji materiałów budowlanych (obejmującego działki o nr ew. [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w C. w gminie T. o wymiarach: 1. 9,48 m x 38,80 m x 4,40 m 2. 7,60 m x 31,50 m x 4,40 m 3. 12,10 m x 53,60 m – 60,28 m x 4,20 – 4,40 m. Poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektów oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu, jak i o zasadach jej obliczania. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał, że [...] kwietnia 2024r., podczas kontroli przeprowadzonej na terenie działek nr [...] stwierdzono zlokalizowane boksy do składowania kruszywa i materiałów gotowych. Z uwagi na zasypanie boksów kruszywem i wypełnieniem materiałami gotowymi kontrolerzy nie byli w stanie dokonać dokładnych pomiarów głębokości boksów. Ustalono, że boksy te zostały zrealizowane w latach 2012-2013 i 2016-2017, a ich inwestorem był C. S., który nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, nie dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych ww. zakresie. Organ ustalił też, że następcą prawnym inwestora jest Skarżąca spółka, zobligowana do usunięcia skutków samowoli budowlanej jako właściciel nieruchomości. Organ wskazał nadto na art. 3 pkt 3 p.b. i wyjaśnił, że przez budowlę rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem malej architektury, a wybudowanie boksów do składowania kruszywa (rozdzielone ścianami na fundamentach betonowych, z utwardzonym podłożem), zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., nie zostało zwolnione z ogólnej zasady rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę. W ocenie organu zachodzi w sprawie przesłanka wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ust. 1 p.b. Inwestor w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie: - art. 9 poprzez brak należytego poinformowania o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego, - 12 w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, - art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, - art. 6 i 8 k.p.a., - art. 7, 11,77,80, 124 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego i brak w uzasadnieniu wyjaśnienia istoty sprawy, - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak zwrócenia się przez organ do biegłego o wydanie opinii, w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne w przedmiocie kwalifikacji spornych obiektów, - art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz art. 5 w zw. z art. 83 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wszystkie podane kontroli boksy do magazynowania materiałów sypkich tworzą sporny skład kruszywa, są ze sobą bowiem połączone funkcjonalnie oraz konstrukcyjnie (maja wspólne elementy) i zasadnym jest traktowanie ich jako budowli tworzącej całość użytkową składu kruszywa. Organ wskazał dalej na art. 28 ust. 1 p.b. (którego brzmienie obowiązuje aktualnie, tożsamo obowiązywało w latach 2012-2013 i 2016-2017), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, gdzie wskazano na wyjątki od tej generalnej zasady. Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, że budowa składu kruszywa składającego się z trzech boksów nie mieści się w zakresie wyjątków przewidzianych ww. przepisami. Wobec zatem ustalenia (niekwestionowanego przez stronę), że budowa boksów nie została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę istniały podstawy do stwierdzenia samowoli budowlanej i wdrożenia postepowania legalizacyjnego w trybie art. 48 p.b. WINB odniósł się następnie do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, uznając je za bezzasadne i przedstawiając stosowną argumentację. W skardze na powyższe postanowienie spółka wniosła o jego uchylenie wraz postanowieniem I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powielono zarzuty sformułowane w zażaleniu, dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz z ostrożności procesowej – zarzut naruszenia art. 49f ust. 1 p.b. poprzez zaniechanie prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji gdy "boksy" powstały w latach 2012-2013. W uzasadnieniu skargi akcentowano błąd organu co do kwalifikacji spornego obiektu jako obiektu budowlanego wymagającego uprzednio uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności w sytuacji braku dokonania dokładniejszych pomiarów. Skarżąca wyraziła przekonanie o celowości i konieczności zasięgnięcia w sprawie opinii biegłego celem prawidłowego zakwalifikowania spornego obiektu, a nadto wyraziła ocenę, że sporny obiekt jest urządzeniem placu składowego a nie budowlą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd w wyżej określonych granicach kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z jego treścią organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści powyższego przepisu wynika, że możliwość jego zastosowania determinuje stwierdzenie budowy (trwającej lub zakończonej) obiektu budowlanego, na którego realizację konieczne jest uzyskanie pozwolenia budowę. Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 p.b. Przepis ten wprowadza jednocześnie zastrzeżenie, że zasada ta nie ma zastosowania w sytuacjach, o których mowa w art. 29 - 31 p.b. Nie dotyczy zatem budów lub rozbiórek wymienionych odpowiednio w art. 29 p.b. i 31 p.b. Przepisy te wskazują obiekty, których budowa lub rozbiórka możliwa jest po zgłoszeniu do organu architektoniczno-budowlanego, oraz obiekty, których budowa i rozbiórka nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. ilekroć w ustawie mowa jest o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 p.b. pod pojęciem "budowli" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową Organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował ujawniony podczas kontroli na nieruchomości Inwestora (działka nr [...] w miejscowości C.) skład kruszywa jako obiekt budowalny (budowlę) stanowiący całość techniczno-użytkową przeznaczoną do składowania materiałów budowlanych i sypkich wykorzystywanych do produkcji budowlanej. Obiekt ten został wzniesiony za pomocą materiałów budowlanych – płyt betonowych na słupach stalowych wraz z przegrodami) betonowymi oddzielającymi poszczególne przestrzenie na materiały sypkie, tworzącymi w sumie trzy boksy na te materiały. Boksy wykonano z posadzką z kostki brukowej oraz płyt betonowych (vide: k. 15 akt adm., tj. protokół z kontroli wraz z dołączoną dokumentacją rysunkową i fotograficzną). W ocenie Sądu tak zidentyfikowany zespół obiektów (boksów) tworzy budowlę określaną mianem składu kruszywa – poszczególne boksy składają się na trwale połączoną z gruntem całość techniczno-użytkową w rozumieniu przepisów p.b. O całości techniczno-użytkowej w przypadku tego składu świadczy niewątpliwy związek funkcjonalny obiektu, nakierowany na realizację podstawowego zadania polegającego na magazynowaniu kruszywa wykorzystywanego potem do produkcji materiałów budowlanych w firmie Inwestora. Przedmiotowy obiekt budowlany służy segregacji poszczególnych składowanych materiałów sypkich oraz wyrobów gotowych w sposób zabezpieczający je przed zmieszaniem między sobą. Z pewnością służą także efektywnemu rozładunkowi i załadunkowi tych materiałów, zapewnieniu łatwego dostępu pojazdów dostarczających i wybierających te materiały. Jako taki obiekt ten wpisuje się w otwarty katalog budowli niebędących budynkami lub obiektami małej architektury, zawarty w art. 3 pkt 3 p.b. Wykonanie budowli w postaci składu kruszywa, jako nieujętej w katalogu art. 29 ust. 1 i 2 p.b., wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczności sprawy niewątpliwie wskazują na to, że przedmiotowy skład kruszywa wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę (okoliczność pozostająca poza sporem między stronami). Stwierdzone pobudowanie składu kruszywa bez pozwolenia na budowę świadczy o dopuszczeniu się przez inwestora samowoli budowlanej, co uzasadniało podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., wobec następcy prawnego inwestora i aktualnego właściciela składu. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.). W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo pouczono inwestora o okolicznościach, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Powyższe rozważania zasadniczo wyczerpują argumentację skargi inwestora nakierowaną na zakwestionowanie, jakoby stwierdzony skład kruszywa nie był obiektem budowlanym w rozumieniu p.b., na którego realizację wymagane jest pozwolenie na budowę. Charakter przedmiotowego obiektu potwierdzają ustalenia zawarte w niezakwestionowanym przez przedstawiciela Skarżącej protokole z oględzin obiektu. Wbrew postulatowi skargi w sprawie w tym zakresie nie zaistniała wątpliwość wymagająca od organu powołania biegłego z zakresu prawa budowlanego, biegły taki zresztą nie mógłby zostać powołany, albowiem prawna kwalifikacja danego obiektu nie jest kwestią wymagającą wiadomości specjalnych, wyjaśnianą na podstawie opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), ale kwestią związaną ze stosowaniem przepisów prawa, co jest zadaniem organu rozpoznającego sprawę administracyjną w ramach swojej właściwości. Brak było nadto podstaw do powoływania do sprawy biegłego z zakresu budownictwa, skoro sporny obiekt jest prostą konstrukcją, której technologię wzniesienia organ nadzoru budowlanego, wykwalifikowany przecież w dziedzinie budownictwa, zidentyfikował skutecznie w ramach własnych wiadomości specjalnych. Organy nie naruszyły zatem art. 84 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że, organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencję by ocenić czy zgromadzony w sprawie materiał pozwala jednoznacznie dokonać oceny jaki obiekt w sprawie występuje, jakie posiada cechy i czy jego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę. Wbrew argumentacji skargi organ odwoławczy wyjaśnił też (choć lakonicznie) dlaczego przyjął taką, a nie inną kwalifikację spornego obiektu jako obiektu budowlanego – budowli. Sąd nie dopatrzył się nadto naruszenia art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 12 k.p.a., art. 84 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a Skarżąca nie wykazała postulowanych naruszeń. Sąd stwierdza, że postępowanie było prowadzone przez organy z poszanowaniem reguł k.p.a. Uzasadnienia decyzji obu instancji wskazywały w wystarczający sposób przesłanki, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy i spełniały wszystkie wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zagadnienie naruszenia art. 12 k.p.a., nie mieści się w ewentualnych wadach decyzji podjętych w ramach niniejszego postępowania, albowiem zagadnienie szybkości postępowania może zostać zakwestionowana w odrębnym trybie procesowym. Zaakceptowanie stanowiska organu I instancji i utrzymanie w mocy postanowienia o wstrzymaniu robót nie naruszyło tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu sformułowanego alternatywnie, tj. naruszenia art. 49 f ust. 1 p.b. to wyjaśnić należy, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być wszczęte jako odrębna sprawa, niezależnie od toczącego się w odniesieniu do konkretnej samowoli budowlanej postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 pr. bud.. Nadto postępowanie takie może być wszczęte przy spełnieniu warunku podstawowego jego wszczęcia, tj. upływu 20 lat od dnia zakończenia budowy stanowiącej samowolę budowlaną. W rozpoznawanej sprawie ostatni z boksów składających się na skład kruszywa na działce nr [...] powstał w latach 2016-2017, a zatem od zakończenia jego realizacji nie upłynęło jeszcze 20 lat. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił wniesioną skargę, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.