II SA/Bd 402/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Haliny K., Agnieszki K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2001 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta I. utrzymał w mocy decyzję Starosty I. z dnia [...] 2001 r. orzekającą o zwrocie na rzecz Haliny K. i Agnieszki K. po ½ części nieruchomości położonej w Inowrocławiu przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość stanowiąca przedmiot zwrotu przez ponad 30 lat od jej przejęcia nie została zagospodarowana. Ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego dały podstawę do uznania zbędności objętej wnioskiem o zwrot części nieruchomości stanowiącej działkę nr 34/2 w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednotlity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.). Organ stwierdził bowiem, że nie został spełniony cel, dla realizacji którego wskazana nieruchomość została przejęta. W wyniku skargi Gminy Miasta I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004 r. (sygn. akt II SA/Gd 2822/01) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2001 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty I. z dnia [...] 2001 r. Sąd uznał za bezsporne, że decyzją z dnia [...] 1970 r. Prezydium Rady Narodowej w I. – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31, poz. 138), przeszła na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania m.in. nieruchomość obejmująca w chwili obecnej działkę gruntu oznaczoną nr 32 o powierzchni 0,2674 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr KW [...], która stanowi przedmiot toczącego się postępowania. Za bezsporne uznał także Sąd, że na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia [...] 1998 r. nr [...] ww. działka przeszła na własność Miasta Gminy I. Celem przejęcia nieruchomości we wskazanym trybie była realizacja inwestycji mającej charakter publiczny, polegającej na wydzieleniu pasa drogowego ulicy [...] (mającej status drogi powiatowej) oraz dróg dojazdowych do projektowanych działek budowlanych i zaspokojeniu tym samym potrzeb komunikacyjnych mieszkańców przedmiotowego obszaru. Sąd zważył też, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku [...] w I. obejmującego teren położony w rejonie ulic [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia [...] 1999 r. nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2000 r. Nr 21, poz. 150) działki nr [...] wydzielone z działki nr [...], są częścią pasa drogowego ulicy [...], oznaczonej we wskazanym planie jako ulica zbiorcza – [...]. Przeznaczenie przedmiotowej działki pod drogę publiczną potwierdza wydana na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Publicznych w B., Inspektoratu Dróg w I., przez Prezydenta I. decyzja z dnia [...] 1998 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie chodnika przy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Jednakże zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, pomimo jednoznacznych zapisów miejscowego planu zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości obejmującej działkę nr [...], nie przesądza on o faktycznym przeznaczeniu i realizowanych na wskazanym terenie funkcjach. Organy I i II instancji powinny zatem poczynić ustalenia faktyczne w tym zakresie. Nie dokonując takich ustaleń w przedmiotowej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 kpa. Wskazując na określenie pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych; tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838; z późn. zm.) oraz drogi (art. 4 pkt 2 wskazanej ustawy), Sąd powołał treść przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), zgodnie z którym elementem pasa drogowego oprócz drogi może być również pas zieleni, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i użytkowania zgodnego z przeznaczeniem drogi publicznej. W świetle tych regulacji oraz ustalonego stanu faktycznego Sąd w Gdańsku uznał, że samo ustalenie, iż na spornej działce nr [...] znajduje się pas zieleni nie przesądza jeszcze o tym, czy pas ten należy do pasa drogowego ulicy [...], czy też nie pełni żadnych funkcji komunikacyjnych. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy przez dokonanie prawidłowej subsumcji obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa, samorząd województwa, powiatu lub gminy, zatem drogi publiczne z woli ustawodawcy zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie (res extra comercium). W konsekwencji dokonując wykładni systemowej przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniającej ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych - Sąd uznał, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, chociażby nieruchomość objęta żądaniem była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie o sprzedaży nieruchomości) - jeżeli w chwili orzekania stanowi ona część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Uchylając ww. wyrokiem decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że organy administracji powinny ustalić zakres, jaki obejmuje pas drogowy ulicy [...], w tym czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość należy do powyższego pasa. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] Starosta I. odmówił zwrotu na rzecz Haliny K. i Agnieszki K. nieruchomości położonej w Inowrocławiu przy ul. [...] w granicach projektowanej działki nr [...], stanowiącej obecnie mienie komunalne Gminy Miasta I. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z powołanym wyżej planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] 1999 r. przedmiotowa nieruchomość jest oznaczona symbolem [...] co oznacza ulicę zbiorczą o liniach rozgraniczających w pasie o szerokości 20 – 30 m. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta I. z dnia [...] 2004 r. nr [...], na tym terenie dopuszcza się realizację sieci uzbrojenia terenu i urządzeń infrastruktury technicznej, zakazuje się natomiast realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń technicznych ulic oraz związanych z utrzymaniem i obsługą ruchu. Starosta ustalił, że na działce nr [...] znajduje się pas zieleni pełniący funkcje komunikacyjne w postaci trwale zagospodarowanych dojść do ulicy Wierzbińskiego do nieruchomości nr [...]. Aktualnie ulica ta posiada status drogi powiatowej nr [...], przejętej protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] 1998 r. , stanowiącej połączenie siedziby Powiatu [...] z siedzibą gminy J. Wobec tych okoliczności zdaniem Starosty działka nr 34/2 jest częścią pasa drogowego drogi, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Po rozpatrzenia odwołania skarżących Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wojewoda ustalił jako bezsporną okoliczność, że na przedmiotowej nieruchomości nie urządzono ani jezdni ani chodnika. Jednakże zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej I. z dnia [...] 1999 r., nieruchomość leży na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. na terenie ulicy zbiorczej o liniach rozgraniczających w pasie o szerokości 20 – 30 m. Z pisma Zarządu Dróg Powiatowych z I. z dnia [...] 2004 r. (znak [...]) oraz załączonego protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] 1998 r. wynika według Wojewody, że ul. [...] jest drogą publiczną. W świetle zatem wykładni przepisów dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zdaniem Wojewody, zwrot przedmiotowej nieruchomości byłby sprzeczny z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Halina i Agnieszka K. zarzuciły, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot w chwili jej przejęcia nie była objęta ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani ograniczonymi prawami rzeczowymi lub obligacyjnymi. Ponadto, jak wynika z pisma Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Nadzoru Budowlanego i Architektury Urzędu Miasta I. z dnia [...] 2000 r., nie zachowały się żadne dokumenty umożliwiające określenie przeznaczenia terenu w roku 1970. Skarżące podkreśliły, że decyzja Prezydenta Miasta I. o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie chodnika na przedmiotowej nieruchomości straciła ważność z dniem [...] 1999 r. Według skarżących fakt, że działka stała się drogą powiatową w roku 1999 oznacza, że nieruchomość była niezagospodarowana przez 30 lat od chwili jej wywłaszczenia. Do chwili obecnej stanowi zachwaszczony pas ziemi. Skarżące kwestionowały także zasadność samego wywłaszczenia oraz zwracały uwagę na odmienność rozstrzygnięć organów w latach 2001 – 2005, pomimo istnienia takiego samego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji nie uchybia prawu. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm, Sąd w niniejszym składzie, podobnie jak orzekające wcześniej w sprawie organy administracji, jest związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004 r. (sygn. akt II SA/Gd 2822/01). Wiążąca jest zatem także ocena WSA w Gdańsku, że w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych ustalenie, iż nieruchomość o której zwrot ubiegają się skarżące jest drogą publiczną, wyklucza możliwość jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia skarżonej decyzji Wojewody [...] wynika, że błędnie zrozumiał on stanowisko WSA w Gdańsku. Sąd ten wyraźnie stwierdził, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości obejmującej działkę nr 34 nie przesądzają o faktycznym przeznaczeniu i realizowanych na wskazanym terenie funkcjach, konieczne jest w tym względzie przeprowadzenie ustaleń faktycznych. Zatem końcowe zalecenie WSA w Gdańsku, aby ustalić zakres, jaki obejmuje pas drogowy ulicy [...], w tym czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość należy do powyższego pasa, należy rozumieć w ten sposób, że owo "ustalenie" ma się dokonać nie w oparciu o zapisy planu miejscowego, ale w oparciu o stan faktyczny stwierdzony na gruncie. Tylko w taki sposób możliwe jest stwierdzenie, w jaki sposób obecnie jest wykorzystywana działka nr [...], a w konsekwencji – czy sposób jej wykorzystywania jest wypełnianiem funkcji przypisanych jednemu z elementów drogi publicznej. Błędne jest zatem wywodzenie przez Wojewodę, iż przedmiotowa nieruchomość jest częścią drogi publicznej, z treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z treści pisma podmiotu zarządzającego drogą, jak też z protokołu zdawczo – odbiorczego zawierającego jedynie informacje, że przekazano pewne nieruchomości jako wchodzące w skład drogi, nie zawierającego natomiast informacji na temat stanu faktycznego istniejącego na tych nieruchomościach. Jedynym ustaleniem faktycznym Wojewody wypełniającym zalecenie WSA w Gdańsku jest ustalenie, że na przedmiotowej nieruchomości nie urządzono ani jezdni ani chodnika, co sugerowałoby raczej stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana jako część istniejącej drogi. Tym niemniej należy zauważyć, że Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty Inowrocławskiego, zaakceptował tym samym ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, w tym ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość faktycznie została zagospodarowana jako dojścia do ulicy Wierzbińskiego dla nieruchomości nr [...]. Ustalenie to wynika z przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego oględzin, podczas którego wykonano dokumentację fotograficzną (k.166 – 167 akt administracyjnych) odpowiadającą także stanowi gruntów wynikającego z mapy obrazującej "wstępny projekt podziału" (k. 94 akt administracyjnych). Fakt istnienia dojść (w tym "wydeptanych chodników") oddzielonych od jezdni pasem (zaniedbanej) zieleni, pozwala na przyjęcie, że sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości umożliwia spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i użytkowania zgodnie z przeznaczeniem drogi publicznej (§ 10 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.), gdyż dzięki opisanemu sposobowi użytkowania nieruchomości, pomimo braku utwardzonego chodnika, zapewnione jest oddzielenie ruchu pieszych od ruchu pojazdów. Wypełniony został tym samym cel wywłaszczenia tj. zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych mieszkańców obszaru przyległego do ulicy [...]. Ze względu na powyższe, stwierdzając, że pomimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Wojewody odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 162/01, opublikowany w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 109330).