II SA/Bd 403/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu powiatu 1.stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 11 ust. 3 pkt 2, b) § 14 ust. 4 pkt 2 i 3 c) § 21 ust. 1 w zakresie wyrazu "uchwalonym", d) § 31 ust. 2 pkt 4 w zakresie wyrazu: "uchwalony"; 2. oddala skargę w pozostałej części. U z a s a d n i e n i e: W dniu 25 października 2019 r. Rada Powiatu Inowrocławskiego podjęła uchwałę o numerze XII/128/2019, w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Inowrocławskiego. Statut stanowił załącznik do powyższej uchwały. Wojewoda Kujawsko – Pomorski, 7.05.2025 r., złożył skargę na powyższą uchwałę. Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107), zwanej dalej: "u.s.p.", w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności Statutu Powiatu Inowrocławskiego, stanowiącego załącznik do ww. uchwały nr XII/128/2019, w części dotyczącej: -§ 11 ust. 3 pkt 2; -§ 14 ust. 4 pkt 2 i 3; -§ 21 ust. 1; -§ 31 ust. 2 pkt 4. W uzasadnieniu skargi, zasadniczo wskazano, co następuje: Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 6 listopada 2019 r. i od dnia doręczenia jej doręczenia organowi upłynął już termin 30 dni, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., przeto zastosowanie w sprawie znajduje art. 81 ust. 1 u.s.p., przyznający organowi nadzoru uprawnienie do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Wojewoda Kujawsko-Pomorski na skutek skargi wniesionej przez grupę radnych Powiatu Inowrocławskiego, pismem z dnia 24 lutego 2025 r. przedstawił Przewodniczącemu Rady Powiatu Inowrocławskiego wątpliwości dotyczące przepisów Statutu Powiatu Inowrocławskiego, zaskarżonych niniejszą uchwałą, albowiem skarga radnych podnosiła zarzut nieuzasadnionego zakończenia sesji nadzwyczajnej z powodu nieuchwalenia porządku obrad. Organ nadzoru podniósł, że konstrukcja przepisów art. 15 ust. 7 w zw. z art. 15 ust. 2 i ust. 8 u.s.p., ogranicza możliwość zmiany porządku obrad sesji zwyczajnych i nadzwyczajnych przez samą radę, bezwzględną ilością głosów, a w przypadku sesji nadzwyczajnej dodatkowo za zgodą wnioskodawcy. Wojewoda Kujawsko-Pomorski podzielił pogląd wyrażony przez J. Piecha (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz do art. 15 ustawy o samorządzie powiatowym, Legalis), w myśl którego praktyka "zatwierdzenia" porządku obrad przez radę należy uznać, po pierwsze za pozbawioną podstawy prawnej, po drugie, za niepożądaną również ze społecznego punktu widzenia. Wojewoda zauważył, że z treści art. 15 ust. 1 zd. 2 u.s.p., wynika wyraźnie, że "do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał". Wynika z tego jednoznacznie, że ustawodawca określenia "projekt" użył wyłącznie w odniesieniu do uchwał. Co istotne, § 9 ust. 1 Statutu Powiatu Inowrocławskiego także stwierdza, że warunkiem niezbędnym do zwołania sesji nadzwyczajnej jest przedstawienie porządku obrad wraz z projektami uchwał. Wojewoda stwierdził, że konstrukcja przewidującą "przyjęcie porządku obrad" w drodze głosowania z jednoczesnym uzależnieniem dalszego procedowania od wyników głosowania może być kwalifikowana jako prawnie wadliwa. Zwłaszcza w sytuacji, w której dochodzi do zakończenia sesji "z uwagi na nieprzyjęcie porządku obrad". Pojawiła się instytucja prawna nieznana ustawie tj. "projekt porządku obrad", któremu nadano znaczenie prawne w zakresie tego, czy sesja będzie procedowana. Doszło więc także do modyfikacji ustrojowej regulacji ustawowej, poprzez scedowanie kompetencji przewodniczącego względnie podmiotu, o którym mowa w art. 15 ust. 7 u.s.p., na radę. Wykazano, że ustalenie porządku obrad sesji zwykłej jest zadaniem przewodniczącego rady. Porządek taki stanowi załącznik do zawiadomienia o zwołaniu sesji. Natomiast w przypadku porządku obrad sesji nadzwyczajnej, zgodnie z art. 15 ust. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.p., to podmiot wnioskujący o zwołanie sesji nadzwyczajnej ma obowiązek dołączyć do wniosku m.in. porządek obrad sesji. Przewodniczący rady powiatu nie ma kompetencji do ingerowania w przedstawiony przez wnioskodawcę porządek obrad. Rada ma prawo dokonać wszelkich zmian w przedstawionym porządku obrad, niemniej skoro ustawodawca mówi o "zmianie", to z przepisu tego nie sposób wywieść prawa rady do podjęcia decyzji o nieprzyjmowaniu porządku obrad. Wojewoda skonkludował, że regulacja Statutu Powiatu Inowrocławskiego tj. § 11 ust. 3 pkt 2, § 14 ust. 4 pkt 2 w zakresie, w jakim wprowadza instytucję nieznaną ustawie tj. "projektu porządku obrad" oraz § 21 ust. 1 w zakresie, w jakim limituje ustawowe kompetencje przewodniczącego i nakazuje mu prowadzenie obrad zgodnie z "uchwalonym porządkiem obrad" są sprzeczne z u.s.p. Wojewoda zauważył również wewnętrzną niekonsekwencję terminologiczną. W § 9 Statutu jest bowiem mowa o "porządku obrad", który doręcza się wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji, natomiast w § 11 ust. 3 pkt 2 przewiduje doręczenie "projektu porządku obrad" wraz z zawiadomieniem. Wojewoda podniósł, że wskazane wadliwości skutkowały w przedmiotowej sprawie zakończeniem sesji bez rozstrzygnięcia jej istoty. Prezentując opisane powyżej stanowisko, Wojewoda Kujawsko-Pomorski wezwał Radę Powiatu Inowrocławskiego do niezwłocznego podjęcia działań zmierzających do zmiany lub uchylenia wskazanych przepisów Statutu oraz do poinformowania o nich organu nadzoru. W odpowiedzi z dnia 27 marca 2025 r. Przewodniczący Rady Powiatu Inowrocławskiego powołał pogląd przedstawiciela doktryny, R. Skwarło (Samorząd Terytorialny, Aktualności, 11.05.2011 r., publ. Lex), zgodnie z którym praktyka zatwierdzania porządku obrad nie jest błędem, ma charakter porządkujący, potwierdza się w ten sposób, że nikt z radnych nie wnosi o zmianę takiego porządku obrad. Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie podziela zaprezentowanego powyżej stanowiska Przewodniczącego Rady Powiatu Inowrocławskiego. Zakwestionowane przepisy zamieszczone zostały w Rozdziale 2 Statutu, w części zatytułowanej "Rada Powiatu". §11 ust. 3 pkt 2 Statutu stanowi, że zawiadomienie o sesji powinno zawierać projekt porządku obrad. Zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 2 Statutu, po otwarciu sesji Przewodniczący Rady przedstawia projekt porządku obrad; z wnioskiem o uzupełnienie lub zmianę porządku obrad może wystąpić radny, komisja, klub radnych albo Zarząd Powiatu. Z kolei § 14 ust. 4 pkt 3 Statutu stanowi, że po otwarciu sesji Przewodniczący Rady poddaje pod głosowanie porządek obrad oraz wnioski, o których mowa w pkt 2. Stosownie do § 21 ust. 1 Statutu Przewodniczący Rady prowadzi obrady zgodnie z uchwalonym porządkiem obrad, otwierając i zamykając dyskusję nad każdym z punktów. Natomiast w myśl § 31 ust. 2 pkt 4 Statutu, protokół z sesji Rady Powiatu powinien w szczególności zawierać uchwalony porządek obrad. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.p., rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Natomiast stosownie do art. 15 ust. 7 u.s.p., na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1. Ustalenie porządku obrad sesji zwykłej jest zadaniem przewodniczącego rady. Innymi słowy, to przewodniczący rady powiatu, zwołując sesję, ustala plan sesji i określa sprawy, jakimi rada na tej sesji ma się zająć. Porządek taki, jak już wspominano, stanowi załącznik do zawiadomienia o zwołaniu sesji. Podkreślić należy, że porządek obrad nie wymaga zatwierdzenia przez radę. Trafnie wskazuje w tej materii Cz. Martysz, że porządek obrad doręczony radnym, wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji, nie jest żadnym projektem, który ma dopiero zostać poddany dyskusji. Ustalony przez przewodniczącego rady powiatu porządek obrad ma dla radnych charakter wiążący [Cz. Martysz, (w:) Ustawa o samorządzie gminnym..., 2016, s. 451]." (...) "Z poglądem przemawiającym za dopuszczalnością głosowania w sprawie zatwierdzenia ustalonego przez przewodniczącego rady powiatu porządku obrad nie można się zgodzić. Uchwała zatwierdzająca taki porządek obrad wydaje się nieważna z uwagi na fakt, że rada powiatu nie ma kompetencji do podejmowania takich czynności. W kontekście omawianej kwestii wystarczy dostrzec problem, w którym rada powiatu odmówi zatwierdzenia ustalonego przez przewodniczącego rady porządku, a odmowa nastąpi zwykłą większością głosów." Z kolei w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Bogdana Dolnickiego, wyd. III, LEX, autor komentarza do art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, Czesław Martysz wyraża pogląd: "W celu usprawnienia przebiegu obrad rady przewodniczący, zawiadamiając radnych o sesji rady gminy, jest zobowiązany jednocześnie do poinformowania ich o proponowanym przez niego porządku obrad (art. 20 ust. 1). Należy podkreślić, że nie jest to projekt porządku obrad, nad którym radni będą musieli debatować, a następnie go uchwalić czy zatwierdzić, ale wyraźne wskazanie, jakim kolejno problemami rada będzie się zajmować i jakie ewentualnie uchwały powinna na danym posiedzeniu podjąć. Ma on dla radnych charakter wiążący". Rozważania doktryny dotyczące art. 20 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz.1465 t.j.), zwanej dalej: "u.s.g.", w ocenie organu nadzoru, mogą być przydatne również na potrzeby niniejszej sprawy, z uwagi na niemal jednakowe brzemiennie art. 15 ust. 1 u.s.p., i art. 20 ust. 1 u.s.g. Art. 20 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zaskarżone przepisy Statutu Powiatu Inowrocławskiego doprowadziły do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dotyczy to sytuacji związanej z sesją Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 17 grudnia 2024 r. Przewodniczący Rady poddał pod głosowanie porządek obrad, który nie został przyjęty przez radnych. Okoliczność powyższa doprowadziła do zakończenia sesji, co skutkowało odebraniem radnym możliwości dyskusji i głosowania nad zgłoszonymi projektami uchwał. W ocenie organu nadzoru, zaskarżone przepisy Statutu nie tylko wprowadzają instytucję prawną nieznaną ustawie, mianowicie "projektu porządku obrad", ale wprowadzają także procedurę głosowania rady nad tym projektem, co wydaje się sprzeczne z art. 15 u.s.p. i nie znajduje uzasadnienia w pozostałych przepisach tej ustawy. Ponadto zaskarżone przepisy Statutu modyfikują regulację ustawową, poprzez scedowanie kompetencji przewodniczącego, względnie podmiotu o którym mowa w art. 15 ust. 7 u.s.p., na radę powiatu. De facto bowiem porządek obrad przedstawiony przez przewodniczącego i przyjęty przez radę, będzie pochodził od rady, a nie od podmiotów uprawnionych do jego ustalania. Konsekwencją ustalonego rozwiązania są pozostałe zakwestionowane zapisy Statutu, które potwierdzają przyjętą wadliwą zasadę "uchwalania" porządku obrad. Rada powiatu ma prawo dokonywać zmian w przedstawionym przez przewodniczącego porządku obrad, niemniej może to uczynić bezwzględną większością ustawowego składu rady, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.s.p. Natomiast skarżone, odrębne rozwiązanie proceduralne pozwala na głosowanie nad treścią porządku obrad w trybie zwykłej większości głosów - zgodnie z zasadą określoną w art. 13 ust. 1 u.s.p. Jednocześnie konstrukcja przepisów art. 15 ust. 7 w zw. z art. 15 ust. 2 i ust. 8 u.s.p., pozwala uznać, że ustawodawca za dobro szczególnie chronione uznał możliwość procedowania uchwał zgłoszonych przez podmioty uprawnione w trybie sesji nadzwyczajnej. Ustawodawca ogranicza możliwość zmiany takiego porządku obrad przez samą radę. Zgodnie z art. 15 ust. 8 usp zmiana porządku obrad przez sama radę powiatu jest możliwa tylko, jeżeli zostaną kumulatywnie spełnione dwa warunki. Pierwszy z nich jest taki, że zmiana musi zostać dokonana zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 u.s.p., tj. bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Drugim warunkiem jest wyrażenie zgody na taka zmianę przez podmiot, na wniosek którego sesja nadzwyczajna została zwołana. Podsumowując, należy stwierdzić, że Rada Powiatu Inowrocławskiego, poprzez zamieszczenie w Statucie Powiatu Inowrocławskiego zaskarżonych przepisów wykroczyła poza kompetencje do stanowienia o ustroju powiatu, przewidziane art. 2 ust. 4, art. 19, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1 u.s.p. W odpowiedzi na skargę, Starosta, reprezentujący Radę Powiatu Inowrocławskiego, wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powyższego stanowiska zasadniczo wskazano, co następuje: Zdaniem organu zarzuty skarżącego są całkowicie nieuzasadnione. Pierwszy Statutu Powiatu Inowrocławskiego został przyjęty Uchwałą Nr IV/15/99 Rady Powiatu w Inowrocławiu z dnia 23 stycznia 1999 r. Przedmiotowy Statut, ze zmianami, obowiązywał aż do 25 października 2019 r. W tym dniu Rada Powiatu Inowrocławskiego podjęła zaskarżoną uchwałę Nr XII/128/2019, uchylając jednocześnie poprzedni Statut. Zarówno w pierwszym, jak i drugim Statucie zawarte były regulacje dotyczące poddania porządku obrad pod głosowanie, przy czym Wojewoda Kujawsko-Pomorski ani razu nie kwestionował przedmiotowych regulacji. Stanowisko Wojewody w skardze oznaczałoby to, że jeśli dochodzi do nieprzyjęcia porządku obrad i zakończenia sesji to jest to prawnie wadliwe, a jeśli dochodzi do przegłosowania i przyjęcia porządku obrad, to jest to prawidłowe. Nie sposób podzielić również stanowiska, że w takiej sytuacji dochodzi do modyfikacji ustrojowej regulacji ustawowej "poprzez scedowanie kompetencji przewodniczącego względnie podmiotu o którym mowa w art. 15 ust. 7 u.s.p., na radę." Regulacja dotycząca poddania pod głosowanie porządku obrad nie zmienia faktu, że do zawiadomienia o zwołaniu sesji przewodniczący rady dołącza porządek obrad. Jak wskazał R. Skwarło (Samorząd Terytorialny, Aktualności, 11.05.201 Ir., publ. Lex) praktyka zatwierdzania porządku obrad nie jest błędem, ma charakter porządkujący, potwierdza się w ten sposób, że nikt z radnych nie wnosi o zmianę takiego porządku obrad. Mimo, że u.s.p., nie przewiduje przyjęcia porządku obrad na początku sesji, to dodatkowe wymogi co do sposobu prowadzenia sesji (również w powyższym zakresie) mogą wynikać ze statutu danego powiatu. Regulacje dotyczące poddawania pod głosowanie porządku obrad znajdują się w wielu Statutach gmin i powiatów, w tym w: 1) Statucie Powiatu w Głubczycach przyjętym uchwałą Nr VII/51/2024 Rady Powiatu w Głubczycach z dnia 24 października 2024 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z dnia 31.10.2024 r. poz. 2760); 2) Statucie Powiatu Koneckiego przyjętym uchwałą Nr XI/65/2007 Rady Powiatu w Końskich z dnia 28 listopada 2007 r.; 3) Statucie Gminy w Stryszowie przyjętym uchwałą Nr XXVIII/230/2021 Rady Gminy w Stryszowie z dnia 24 czerwca 2021 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 19.07.2021 r. poz. 4336); 4) Statucie Gminy Lisewo przyjętym uchwałą Nr XXIV/155/2016 Rady Gminy Lisewo z dnia 23 listopada 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30.11.2016 r. poz. 4229); 5) Statucie Gminy Płużnica przyjętym uchwałą Nr LVI/370/2018 Rady Gminy Płużnica z dnia 11 października 2018 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23.10.2018 r. poz. 5303); 6) Statucie Gminy Lipno przyjętym uchwałą Nr XL/292/2018 Rady Gminy Lipno z dnia 19 października 2018 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26.10.2018 r. poz. 5448); 7) Statucie Gminy Kęsowo przyjętym uchwałą Nr XII/52/2019 Rady Gminy w Kęsowie z dnia 28 maja 2019 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31.05.2019 r. poz. 3079); 8) Statucie Gminy Łasin przyjętym uchwałą Nr XI/95/2019 Rady Miejskiej Łasin z dnia 2 października 2019 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 08.10.2019 r. poz. 5351); 9) Statucie Gminy Włocławek przyjętym uchwałą Nr XVIII/140/20 Rady Gminy Włocławek z dnia 25 lutego 2020 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 5.03.2020 r. poz. 1219); 10) Statucie Gminy Drzycim przyjętym uchwałą Nr XIX/153/2020 Rady Gminy Drzycim z dnia 15 grudnia 2020 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22.12.2020 r. poz. 6584); 11) Statucie Gminy Raciążek przyjętym uchwałą Nr XXXV/289/2022 Rady Gminy Raciążek z dnia 28 kwietnia 2022 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 13.05.2022 r. poz. 2679). Sesja nadzwyczajna w dniu 17 grudnia 2024 r. prowadzona była zgodnie z wnioskiem grupy radnych "o zwołanie sesji na podstawie § 9 pkt. 3 Statutu Powiatu Inowrocławskiego". W przedmiotowym wniosku sami radni, wnieśli, zgodnie ze Statutem Powiatu Inowrocławskiego, o przyjęcie porządku obrad i gdyby ten porządek obrad został przyjęty, nie mieliby żadnych uwag ani zastrzeżeń. Uwagi grupy radnych oraz organu nadzoru pojawiły się dopiero w związku z nieprzyjęciem porządku obrad i w konsekwencji zakończeniem sesji. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stawia swoje zarzuty dotyczące Statutu Powiatu Inowrocławskiego głównie w kontekście sesji nadzwyczajnej i skargi grupy radnych. Rada Powiatu Inowrocławskiego od pierwszego Statutu Powiatu Inowrocławskiego przyjętego uchwałą nr IV/15/99 z dnia 23 stycznia 1999 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Inowrocławskiego, głosuje nad porządkiem obrad oraz wnioskami (radnych, komisji, klubów radnych albo Zarządu Powiatu) o jego uzupełnienie lub zmianę. Jednakże Wojewoda Kujawsko-Pomorski tylko raz zakwestionował powyższą procedurę, po skardze grupy radnych, którzy na sesji nadzwyczajnej chcieli procedować uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych. Uregulowanie w akcie prawa miejscowego instytucji głosowania nad porządkiem obrad oraz wnioskami o jego uzupełnienie lub zmianę, wbrew twierdzeniom skarżącego, w żaden sposób nie obniża poziomu zaufania mieszkańców do organów państwa. Takie uregulowanie umożliwia radnym potwierdzenie, że zgadzają się z porządkiem obrad zaproponowany przez Przewodniczącego Rady Powiatu. Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że doszło do scedowania kompetencji przewodniczącego na radę. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.p., rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżącego, Przewodniczący Rady Powiatu nie ma kompetencji do "ustalania" porządku obrad. To oznaczałoby, że Przewodniczący Rady Powiatu ma kompetencje do narzucenia całej Radzie Powiatu ustalonego przez siebie porządku obrad, co oczywiście nie jest prawnie dopuszczalne. Dołączony do zawiadomienia o sesji porządek obrad jest tylko propozycją, na którą rada nie musi się zgodzić, wyrażając swoją wolę jako organ kolegialny w drodze demokratycznego głosowania. Konsekwencją takiego głosowania może być nieprzyjęcie porządku obrad, bez którego nie jest możliwe dalsze procedowanie na sesji. Sam skarżący wskazał w kontekście sesji nadzwyczajnej, że "Nie oznacza to bynajmniej, że radni muszą się całkowicie podporządkować przedłożonemu porządkowi. Przeciwnie, rada ma prawo dokonać wszelkich zmian w przedstawionym porządku obrad (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej zwaną: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4, u.s.p., na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Stosownie do art. 79 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. (...). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z powyższego – zdaniem Sądu – wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały albo jej części jest możliwe tylko wówczas, gdy jest dotknięta naruszeniem prawa o charakterze istotnym. Zasadnicze zastrzeżenie skarżącego co do zgodności z prawem zaskarżonej regulacji – co stanowi też przedmiot sporu - dotyczy w istocie zagadnienia, czy porządek obrad sesji Rady Powiatu Inowrocławskiego, powinien być przedmiotem uchwały tejże rady, zapadającej zwykłą większością głosów, czy też powinien zostać przygotowany przed rozpoczęciem sesji ww. rady przez przewodniczącego rady i stanowić obowiązujący porządek obrad, chyba, że zostanie on zmieniony bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Odpowiedź na tak postawiony problem jest oczywista i wynika wyraziście z przepisów u.s.p., w której zagadnienie porządku obrad reguluje jedyna jednostka redakcyjna tego aktu normatywnego w postaci ustępu 1 art.15. Art. 15 ust. 1 u.s.p., stanowi, że Rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Z powyższej regulacji wynika, że porządek obrad jest przygotowywany przed rozpoczęciem sesji rady przez jej przewodniczącego i nie stanowi on ani przedmiotu, ani projektu obrad. Konkluzja taka jest usprawiedliwiona po pierwsze, z tej przyczyny, że skoro obowiązkiem przewodniczącego jest przedłożenia porządku obrad, to porządek ten opracowuje nie rada, tylko przewodniczący. Po wtóre, skoro ustawodawca wskazuje, że przewodniczący rady przedkłada dwa dokumenty, różniące się od siebie zakresem pojęciowym w postaci porządku obrad i projektów uchwał, to nie można uznać, że porządek obrad jest projektem uchwały. Zresztą potwierdza to treść art. 15 ust. 2 u.s.p., który stanowi, że Rada powiatu może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Przepis ten potwierdza fakt, że opracowany przez przewodniczącego rady porządek obrad stanowi regulację obowiązującą (od momentu jej załączenia jej do zawiadomienia o zwołaniu sesji), skoro "rada powiatu może wprowadzić w niej zmiany". Nie można bowiem wprowadzać zmian do regulacji, która jeszcze nie obowiązuje i którą należy dopiero uchwalić. Ponadto dopuszczalność zmiany porządku obrad jedynie bezwzględną większością głosów, potwierdza tylko, że porządek obrad nie jest projektem uchwały, skoro projekty uchwały zapadają zwykłą większością głosów, a porządek obrad może być zmieniony (nie uchwalony) bezwzględną większością głosów. Co więcej, istotnym jest, że rada powiatu "może", lecz nie musi wprowadzić zmiany porządku obrad. Potwierdza to okoliczność, że porządek obrad jest obwiązującą regulacją, która w przypadku braku w niej zmian obowiązuje w trakcie całego posiedzenia rady. Rację ma więc Wojewoda, twierdząc, że w zaskarżonym akcie wprowadzono regulację prawną nieznaną ustawie tj. "projekt porządku obrad", a nadto z ustawą sprzeczną. W powyższą ocenę Sądu wpisuje się również stanowisko doktryny. Należy bowiem przytoczyć publikacje wyrażające jasne stanowisko co do obowiązującego radnych porządku obrad, opracowanego przez przewodniczącego rady (vide: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, opublikowano: WKP 2020, LEX; nadto I. Ślęczkowska, Porządek w porządku obrad, "Wspólnota" 2003/6, s. 42.) "W celu usprawnienia przebiegu obrad rady przewodniczący, zawiadamiając radnych o sesji rady powiatu, jest zobowiązany jednocześnie do poinformowania ich o proponowanym przez niego porządku obrad (art. 15 ust. 1). Należy podkreślić, że nie jest to projekt porządku obrad, nad którym radni będą musieli debatować, a następnie go uchwalić czy zatwierdzić, ale wyraźne wskazanie, jakimi kolejno problemami rada będzie się zajmować i jakie ewentualnie uchwały winna na danym posiedzeniu podjąć. Ma on zatem dla radnych charakter arbitralny i rozstrzygający". Najbardziej jednak doniosłym argumentem przemawiającym za uznaniem kwestionowanej regulacji za sprzeczną z u.s.p. i to w sposób istotny jest okoliczność, że przyjęte w zaskarżonej uchwale głosowanie nad projektem porządku obrad ma odbywać się większością głosów. Taka regulacja jest już rażąco sprzeczna z art. 15 ust. 2 u.s.p., stanowiącym, że rada powiatu może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W doktrynie przyjmuje się, że rada powiatu wskutek zmiany porządku obrad może w istocie uchwalić treściowo nowy porządek, ale jedynie w oparciu o art. 15 ust. 2 u.s.p., co oznacza, że taka zmiana wymaga bezwzględnej większości głosów (vide: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, opublikowano: WKP 2020, LEX; nadto I. Ślęczkowska, Porządek w porządku obrad, "Wspólnota" 2003/6, s. 43.) "...przyznanie bowiem prawa przewodniczącemu rady do ustalania porządku obrad rady powiatu nie oznacza, że radni muszą się jego woli w tym zakresie całkowicie podporządkować. Przeciwnie, rada ma prawo dokonać wszelkich zmian w przedstawionym przez przewodniczącego porządku obrad, niemniej może to uczynić bezwzględną większością ustawowego składu rady, zachowując jednocześnie wszelkie zasady procesowe związane z podejmowaniem uchwał, określone w statucie powiatu. Przyjęty w tym przypadku dość surowy reżim zmiany w porządku obrad ma na celu zdyscyplinowanie radnych do debaty nad sprawami zaproponowanymi przez przewodniczącego, z drugiej jednak strony nie uniemożliwia radzie dokonania stosownych korekt tego porządku, a nawet jego całkowitej zmiany.". Następnym argumentem przemawiającym za przyjęciem istotnej sprzeczności kwestionowanej regulacji z ustawą jest dodatkowy wymóg zmiany porządku obrad na sesji zwołanej w trybie nadzwyczajnym, zaistnienia bezwzględnej większości głosów oraz zgody wnioskodawcy. Jak stanowi bowiem art. 15 ust. 8 u.s.p., Do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 7 stosuje się przepis ust. 2, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy. Tymczasem zaskarżona regulacja nie stanowi w żaden sposób o konieczności bezwzględnej większości głosów ani konieczności bezwzględnej większości głosów wraz ze zgodą wnioskodawcy zwołania sesji nadzwyczajnej. Powyższe rozważania w sposób nie budzący wątpliwości wskazują na zasadność stanowiska Wojewody w powstałym sporze co do legalności kwestionowanej regulacji. Odnosząc się natomiast do argumentacji odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić, że w całej swej rozciągłości nie jest ona zasadna. Przytoczone przez organ rzekome stanowisko Wojewody nie jest prawdziwe, albowiem skarżący nie sformułował wypowiedzi: "że jeśli dochodzi do nieprzyjęcia porządku obrad i zakończenia sesji to jest to prawnie wadliwe, a jeśli dochodzi do przegłosowania i przyjęcia porządku obrad, to jest to prawidłowe". Zdanie to wygenerował organ i nie pochodzi ono od skarżącego. Wojewoda nie zaaprobował sytuacji przyjęcia porządku obrad w sposób określony w kwestionowanej regulacji. W ocenie Sądu przytoczone przez organ stanowisko R. Skwarło (Samorząd Terytorialny, Aktualności, 11.05.201 Ir., publ. Lex), że "praktyka zatwierdzania porządku obrad nie jest błędem, ma charakter porządkujący, potwierdza się w ten sposób, że nikt z radnych nie wnosi o zmianę takiego porządku obrad", jest w ocenie Sądu tak zdumiewająca, jak i całkowicie niezasadna z przyczyn przytoczonych już wyżej. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że dokonywanie zmiany porządku obrad zwykłą większością głosów jest regulacją contra legem. Ponadto każdorazowe "zatwierdzanie porządku obrad" przed rozpoczęciem sesji rady nie ma nic wspólnego z "porządkowaniem" obrad, lecz ich faktycznym nieuzasadnionym przedłużaniem i narażaniem na brak zgody na przyjęcie porządku i ich bezowocnym zakończeniem, co tak wyraźnie słusznie podkreślił Wojewoda. Argument organu, że regulacje dotyczące poddawania pod głosowanie porządku obrad znajdują się w wielu statutach gmin i powiatów, nie wnosi nic do sprawy i nie stanowi jakiegokolwiek merytorycznego w niej argumentu. Trudno jest zaakceptować takie oto twierdzenie organu, że argumentem za przyjęciem istotnie naruszającej prawo regulacji jest fakt, że podobnie wadliwe regulacje przyjęto w innych aktach normatywnych. Taka retoryka stanowi argumentację nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Całkowicie chybionym jest też argument organu, że uregulowanie w akcie prawa miejscowego instytucji głosowania nad porządkiem obrad oraz wnioskami o jego uzupełnienie lub zmianę, umożliwia radnym potwierdzenie, że zgadzają się z porządkiem obrad zaproponowany przez Przewodniczącego Rady Powiatu. Należy od razu stwierdzić, że czym innym jest niekwestionowane przez skarżącego prawo radnych do zmiany porządku obrad, a czym innym jest słusznie kontestowane w skardze każdorazowe głosowanie na tym porządkiem, co uzasadnia się zgodą radnych na ten porządek. Argument ten jest również pozbawiony jakiejkolwiek racji, choćby już z tego powodu, że radni wyrażają aprobatę na przedłożony przez przewodniczącego rady porządek obrad w ten sposób, że nie zgłaszają wniosku o jego zmianę. Odnoszenie się natomiast organu do przyczyny złożenia skargi - na co miało wpływ zgłoszone Wojewodzie przez grupę radnych nieuzasadnionego zakończenia sesji nadzwyczajnej z powodu nieuchwalenia porządku obrad – nie jest jakimkolwiek argumentem merytorycznym do wykazania legalności zakwestionowanej regulacji. Należy wręcz podkreślić prospołeczną i proobywatelską troskę Wojewody, który widząc właśnie wskazane niebezpieczeństwo zrywania obrad rady, nie pozostał bierny wobec regulacji naruszającej ustawę. Skarga zasługiwała więc na uwzględnienie, przy czym niezasadnym w ocenie Sądu buło domaganie się przez Wojewodę stwierdzenie nieważności § 21 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w całości. Sąd uznał, że zachodziły przesłanki do wyeliminowania w ww. przepisach słów: "uchwalonym" oraz "uchwalony", albowiem bez ww. słów pozostała regulacja nie nosiłaby cech istotnie naruszających prawo, stanowiąc swego rodzaju dodatkową, niekonieczną informację dot. Porządku obrad (§ 21 ust. 1) oraz zbędny obowiązek (§ 31 ust. 2 pkt 4), lecz bez cech istotnego naruszenia prawa. § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały otrzymałby nowe brzmienie: "Przewodniczący Rady prowadzi obrady zgodnie z porządkiem obrad, otwierając i zamykając dyskusję nad każdym z punktów", a § 31 ust. 2 pkt 4 ww. uchwały otrzymałby nowe brzmienie: "Protokół z sesji Rady Powiatu powinien w szczególności zawierać porządek obrad". Uwzględniając powyższe, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji wyroku, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie wskazanych regulacji z obrotu prawnego. Oddalenie skargi w pozostałej części nastąpiło w oparciu o art. 151 p.p.s.a.