II SA/Bd 404/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Mariusz Pawełczak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi W. S. na czynność Inne z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Inne na rzecz W. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] maja 2025r. (data wpływu do organu) W. S. (dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (adwokata), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu (WZK) z [...] stycznia 2025r. polegającą na odmowie wyłączenia z wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego położonego na działce ewidencyjnej nr [...] obr. L. przy ul. [...], gmina L.. Zaskarżona czynność została podjęta w następujących okolicznościach sprawy. Budynek mieszkalny zlokalizowany przy ul. [...] w L. został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków (WEZ) na podstawie karty ewidencyjnej zabytku nr [...] [...], którą włączono do WEZ [...] grudnia 2006r. Budynek zlokalizowany jest na nieruchomości obejmującej działkę nr [...], której właścicielem jest Skarżący. Budynek jako zabytek nieruchomy ujęty w WEZ został także ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Pismem z [...] listopada 2024r. Skarżący zwrócił się do WKZ z wnioskiem o wyłączenie ww. budynku z ewidencji zabytków, wyrażając swe przekonanie o braku jego wartości historycznej i naukowej. W ocenie Skarżącego utrzymanie budynku pełniącego funkcje mieszkalną w ewidencji zabytków ogranicza jego prawa właścicielskie. Utrudnia także utrzymanie budynku w dobrym stanie technicznym z uwagi na potrzebę uzyskiwania zgody służb ochrony zabytków przy dokonywaniu koniecznych remontów. WKZ przeprowadził oględziny budynku [...] grudnia 2024r. Sporządzono protokół, w którym opisano przedmiotowy budynek jako 2-kondygnacyjny obiekt powstały w 1936r., niepodpiwniczony, poddany przebudowie poddasza w czasie II wojny światowej. W protokole wskazano również na przeprowadzenie robót budowlanych ok. 2018r. polegających na dociepleniu budynku styropianem, skuciu elementów dekoracyjnych ceglanych i ich odtworzeniu w styropianie. Po zapoznaniu się z argumentacją Skarżącego i po przeprowadzeniu oględzin WKZ pismem z [...] stycznia 2025r. odmówił wyłączenia z ewidencji przedmiotowego zabytku. W opinii organu budynek nie utracił wartości zabytkowych, stanowiących podstawę włączenia go do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. WKZ wyjaśnił, że budynek wyróżnia się wśród zabudowy L. dekoracyjnym detalem elewacji, w postaci pilastrów dzielących osi, fryzu ząbkowego wieńczącego koronę murów czy półtralek pod otworami okiennymi w nadbudówce. Budynek stanowi świadectwo minionej epoki, jest pozostałością historii L. i jego zachowanie leży w interesie społecznym wsi oraz regionu. Zdaniem WKZ budynek zachowuje też wartość naukową jako źródło wiedzy m.in. na temat zabudowy ruralistycznej ziemi chełmińskiej. W opisanej na wstępie skardze Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie w skardze złożono wniosek o uznanie, że ewentualne uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy z uwagi na brak pouczenia o możliwości i terminie zaskarżenia czynności. Skarżący wniósł ponadto o zbadanie w toku postępowania sądowego czy przedmiotowy budynek posiada cechy, które uzasadniają istnienie wpisu w ewidencji zabytków. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie jej wniosków, między innymi powołano się na okoliczność wykreślenia z ewidencji zabytków sąsiednich budynków, które powstały w tym samym czasie i nie odbiegają istotnie od budynku stanowiącego własność Skarżącego. W odpowiedzi na skargę WKZ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że mimo przeprowadzonych prac remontowych budynek zachował wartości zabytkowe. Wskazał nadto, że w odniesieniu do kwestii wyłączenia zabytku z gminnej ewidencji zabytków możliwe było jedynie wydanie opinii negatywnej, albowiem czynność administracyjną władny był podjąć wyłącznie organ samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu skargi WKZ wskazał też na cechy obiektu przesądzające o celowości pozostawienia wpisu w ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, w myśl którego, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarga spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpoznania. Kontrola sądowa jest w sprawie dopuszczalna albowiem zaskarżona czynność (odmowa wyłączenia zabytku z WEZ) jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 3 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga została wniesiona z uchybieniem terminowi określonemu w art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Zaskarżona czynność dokonana została [...] stycznia 2025r., a Skarżący o czynności tej dowiedzieli się [...] stycznia 2025. (data doręczenia pisma WKZ stanowiącego odpowiedź na wniosek z [...] listopada 2024r.). Skarga wniesiona zaś została dopiero [...] maja 2025r. Sąd uznał jednak, że opóźnienie nie było zawinione przez Skarżącego i w konsekwencji postanowieniem z [...] października 2025r. przywrócono Skarżącemu termin do wniesienia skargi. W ocenie Sądu, Skarżący posiada, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, ponieważ są właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. . Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli wniesionej skargi na wstępie, należy wyjaśnić, że jej przedmiotem uczyniono czynność polegającą na odmowie wyłączenia zabytku zarówno z wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak i gminnej ewidencji zabytków. Jednakże Sąd przyjął, że zakres sprawy poddany kontroli Sądu ogranicza się do czynności polegającej na odmowie wyłączenia zabytku z WEZ albowiem w kwestii możliwości wyłączenia karty zabytku z gminnej ewidencji WKZ był władny wyłącznie wydać opinię, która dodatkowo została zaprezentowana w piśmie z 13 stycznia 2025r., która jednak nie podlega kontroli sądowej na podstawie ww. przepisów p.p.s.a. Zauważyć należy jednak, że czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku, uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474), w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Mocą art. 1 pkt 5 lit. b tej ustawy w art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 ze. zm. – dalej: "u.o.z.’) dodano ust. 5 i 6 w brzmieniu: w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków jako znajdujący się WEZ to przesądzającą kwestią dla pozostawienia wpisu w gminnej ewidencji było uprzednie rozpoznanie przez WKZ wniosku Skarżącego z [...] listopada 2024r. o "wykreślenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] z rejestru wojewódzkiej ewidencji zabytków". Przy rozpoznawaniu zatem niniejszej sprawy ww. zakresie rolą Sądu było zweryfikowanie czy organ prawidłowo odniósł się do kwestii ewentualnego wystąpienia, po włączeniu budynku mieszkalnego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, takich okoliczności, które oznaczałyby utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej tego obiektu. Odnosząc się do wnioski skargi o "zbadanie w toku postępowania sądowego, czy budynek zachował cechy zabytku" i zasięgnięcie w tym celu opinii biegłego to Sąd wyjaśnia, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz nie zastępuje go w czynnościach. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2019 r. o sygn. akt II FSK 1556/19; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., o sygn. akt1565/15; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 lutego 2012 r., o sygn. akt II OSK 2320/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie CBOSA). Nadto przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że byłoby to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Powyższy przepis nie daje podstaw do przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Dokonując kontroli zaskarżonej czynności w dalszej części należy odnieść się do podstawy prawnej jej podjęcia. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Przesłankę wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków sformułowano zaś w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56 ze zm.), zgodnie z którym kartę ewidencyjną nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zabytkiem zaś jest, zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z., nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Uwzględnienie wniosku Skarżącego zależało zatem od ustalenia, czy doszło do utraty wartości historycznej, artystycznej lub naukowej nieruchomości, tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L. . Istotą zabytku, zgodnie z definicją z art. 3 pkt 1 u.o.z., jest wartość historyczna, artystyczna lub naukowa, przy czym wszystkie te wartości nie muszą wystąpić łącznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wartość historyczna obiektu jest oceniana przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych – im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana jest przez ustalenie czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna dostrzegalny przez odbiorcę. Wartością naukową jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Zdaniem WKZ wartość naukowa budynku wynika z tego, że stanowi on źródło wiedzy na temat zabudowy [...] XX wieku. Jeśli chodzi o wartość artystyczną to WKZ wskazał na dekoracyjne detale elewacji. Odnosząc się zaś do wartości historycznej wskazał zaś na "świadectwo minionej epoki" i "pozostałość historii L. ". Zdaniem Sądu tak lakonicznie zarysowana wartość historyczna, naukowa i artystyczna obiektów nie poddaje się de facto kontroli merytorycznej Sądu. Przede wszystkim jednak WKZ nie poczynił ustaleń (a przynajmniej ich nie przedstawił) co do ewentualnej utraty przez przedmiotowy budynek cech zabytku z uwagi na jego aktualny stan z uwzględnieniem dokonanych robót budowlanych przy (w) obiekcie - w tym ostatnio (w 2018r.) przeprowadzonego remontu i jego docieplenia, w ramach którego doszło do skucia ceglanych detali elewacji. Okoliczności te przesądziły o uwzględnieniu skargi. W tym miejscu należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wyłączenia (włączenia) karty ewidencyjnej zabytku do WEZ nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a., w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Brak jest w tym zakresie odesłania do przepisów k.p.a. w treści u.o.z. Ustawodawca odstąpił od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. W ocenie Sądu należy jednak podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego przepisy k.p.a. regulujące zasady ogólne postępowania takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.), czy zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) mogą stanowić wzorzec kontroli sądowej w sprawach ze skarg na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczące wojewódzkiej ewidencji zabytków (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 13 marca 2024r., II SA/Gd 745/23 – dostępne w CBOSA). Normy wynikające z powołanych wyżej przepisów mają znaczenie na tyle ogólne i uniwersalne, że powinny mieć zastosowanie także w niejurysdykcyjnych postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej. Stosując ww. wzorzec kontroli Sąd doszedł do przekonania, że WKZ procedując wniosek o wyłączenie karty ewidencyjnej zabytku nie poczynił wystarczających ustaleń dla podjęcia jednoznacznie czynności w postaci odmowy uwzględnienia wniosku Skarżącego. Do akt sprawy dołączono bowiem jedynie protokół z oględzin nieruchomości, w którym jedynie wskazano na ingerencję w niektóre elementy elewacji budynku tworzące wartość artystyczną budynku, brak jest jednak wyjaśnienia, czy wykonane roboty budowlane (o ile zostały wykonane legalnie, zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane) doprowadziły do zatarcia głównych walorów architektonicznych. Argumentując odmowę wyłączenia karty zabytku z WEŹ w paśmie z 13 stycznia 2025r. organ także nie przedstawił szczegółowego, mogącego zadość uczynić zasadzie przekonywania, wyjaśnienia co do zachowania aktualnej wartości naukowej i historycznej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Sąd nie kwestionuje oczywiście kompetencji WKZ, jednakże czynność wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku nie ma tylko charakteru wewnętrznego, lecz także wpływa na uprawnienia właścicielskie, niesie za sobą zatem skutki wobec podmiotów administracyjnych. Dlatego, zdaniem Sądu, istotne jest to, aby uzewnętrznić powody podejmowanych czynności organu konserwatorskiego, także z uwagi na możliwość poddanie takiej czynności kontroli sądowej. Brak prawidłowego, wyczerpującego umotywowania podjęcia zaskarżonej czynności dało podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej bezskuteczności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023r., poz. 1964).