II SA/Bd 406/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi P.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. II SA/Bd 406/07 Uzasadnienie Skarżący P.B. jako inwestor pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie [...] lokali użytkowych na parterze budynku narożnikowego przy zbiegu ulic przy ul. [...] i [...] w [...]. W dniu [...] lutego 2007 r. w związku z powyższym dokonano kontroli obowiązkowej tych lokali. W jej następstwie [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2007 r. (znak: [...]) na podstawie art. 55 pkt 1 i 3 art. 59 ust. 1 i 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił udzielenia pozwolenia. Organ uzasadnił swoją decyzję stwierdzonymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tenże organ w dniu [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 57 ust. 7 art. 59 f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane wydał postanowienie (znak: [...]), którym wymierzył karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania tychże lokali. Organ wskazał, że za użytkowanie tych lokali, niezgodnie z przepisami, naliczona kara winna wynosić: iloczyn – stawka opłaty "s" (stałą określona art. 59 f Prawa budowlanego) wynosząca aktualnie 500 zł, (x) współczynnik kategorii obiektu budowlanego "k" (obiekty handlu, gastronomii i usług, jak np. sklepy, usługi rzemieślnicze –kategoria XVII) wynoszący 15,0 (x) współczynnik obiektu budowlanego "w" wynoszący (do kubatury mniejszej niż 2500 m³) 1,0 x 10 krotne podwyższenie – (500 zł x 15 x 1) x 10 = [...] zł. Na powyższe postanowienie zażalenie w imieniu P.B. złożył jego pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Skarżący wywodził, że nie była to budowa lecz przebudowa, że nie nastąpiło naruszenie art. 55 Prawa budowlanego, albowiem nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie był bezprawny, a tym samym brak było podstaw do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 57 ust. 7 tej ustawy. Organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] marca 2007 r. (znak: [...]) na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ww. ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje postanowienie organ wskazał, że na podstawie akt sprawy ustalono, że inwestor – P.B., przystąpił do robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania istniejących mieszkań na poziomie przyziemia na lokale użytkowe, tj. lokale handlowo-usługowe (łącznie [...] lokali), w budynku przy ul. [...] w [...] – w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Decyzją tą nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przed przystąpieniem do użytkowania rzeczonych lokali użytkowych (pkt 3 sentencji decyzji). Mimo właściwego pouczenia, inwestor nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie wniósł odwołania od tej decyzji do organu odwoławczego, tj. Wojewody [...]. Wskazano też, że w dniu [...] stycznia 2007 r. inwestor P.B. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – w zakresie częściowym, obejmującym [...] szt. lokali użytkowych, do właściwego w sprawie organu, tj. [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Następnie wskazano, że podczas przeprowadzonej kontroli obowiązkowej, wynikającej z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, organ ustalił, iż obiekt nie spełnia warunków do wydania pozwolenia na użytkowanie; z [...] wnioskowanych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokali – do kontroli udostępniono tylko [...] lokali, teren budowy i teren przyległy nie został uporządkowany. Ponadto stwierdzono, że te [...] lokali jest już użytkowanych. Z uwagi na fakt, iż obiekt nie spełnia warunków do użytkowania, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak : [...] odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowania [...] lokali użytkowych w parterze budynku pry ul. [...] w [...]. Przystąpienie do użytkowania [...] lokali użytkowych, w których prowadzona jest udokumentowana przez organ działalność handlowa, bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, musiało skutkować wydaniem przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...]r., i zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania rzeczonych lokali użytkowych w wysokości [...] zł. Dlatego działanie powiatowego organu nadzoru budowlanego organ odwoławczy uznał za właściwe. Organ odwoławczy uznał również, iż inwestor przystąpił do użytkowania lokali użytkowych, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czym uchybił art. 55 Prawa budowlanego. Przystąpienie do użytkowania z uchybieniem art. 55 Prawa budowlanego, musi skutkować, w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymierzeniem inwestorowi kary, której stawka obliczona w oparciu o art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego podlega 10 krotnemu podwyższeniu. Odnosząc się do wniesionego zażalenia organ uznał je więc za bezzasadne. Zadaniem organu nietrafny jest pogląd zawarty w zażaleniu, iż w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu, zdefiniowanej w art. 7a Prawa budowlanego, wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę, nie istnieje obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy ani uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ustaleń której to decyzji inwestor mimo przysługującego mu prawa nie zaskarżył – a właściwy organ taki obowiązek nałożył z uwagi na zakres robót adaptacyjnych oraz lokalizację obiektu (strefa ochrony konserwatorskiej "B"). Ponadto obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał z art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. zamiaru przystąpienia do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę i zatwierdzenym projektem budowlanym. Wskazano, że inwestor właściwie zrozumiał obowiązujące przepisy i wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w zakresie częściowym, dla [...] lokali użytkowych z [...] objętych zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie czekając jednak na stosowną, wymaganą przepisami decyzję, przystąpił do użytkowania [...] lokali użytkowych, czym w sposób ewidentny uchybił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku z faktem przystąpienia do użytkowania bez wymaganej decyzji, działanie inwestora musiało skutkować wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł P.B. wnosząc o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania. Skarżący wywodził, iż obowiązujące przepisy prawa nie obligowały inwestora dokonującego przebudowy do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w związku z czym przystępując do użytkowania obiektu nie naruszono żadnych przepisów prawa budowlanego, co w konsekwencji czyni bezzasadnym nałożoną na inwestora karę. Zdaniem skarżącego wadliwa decyzja organu administracji państwowej, nie może rodzić dla strony ujemnych następstw prawnych. Organ administracji państwowej nie może z naruszeniem zasady równości stron, wykraczać poza granice prawa, dokonywać jego własnej oceny i interpretacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy na marginesie tylko zauważając nie czyniąc tego przedmiotem dalszych wywodów niniejszego uzasadnienia, że skarżący w swej pisemnej skardze wniósł "o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji" co – gdyby nawet przyjąć zasadność skargi – jest oczywiście prawnie niedopuszczalne, bowiem skarga przysługuje na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Nie ulega jednak wątpliwości, że przedmiotem swojej skargi uczynił ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2007 r. Przechodząc zaś do meritum sprawy należy stwierdzić na początek, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Ma ona - jak to podnosi się w licznych komentarzach i orzeczeniach podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Wyraża się ona zaś tym, że decyzje obowiązują dopóki, dopóty nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego zupełnie nową decyzją przez ich uchylenie lub zmienione w oparciu o obwiązujące prawo. A więc jedynie wydanie nowej decyzji to jedyny skutecznie prawny sposób pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej! Przepis art. 16 § 1 kpa ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuszcza wyjątki ograniczając warunki odstąpienia od niej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie określonym przepisami kpa lub ustaw szczególnych. Ostateczne decyzje administracyjne mogą stosownie do art. 16 § 2 kpa – być także zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z akt niniejszej sprawy – a zgodnie z art. 133 § 1 (zd.1) ww.ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy – wynika w sposób bezsporny, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. (znak: [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zatwierdzono inwestorowi (a był nim skarżący) projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę – zmianę sposobu użytkowania istniejących lokali mieszkalnych na lokale użytkowe w budynku położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W pkt 3 tej decyzji zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z akt wynika także, że powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2006 r. Z tym dniem weszła więc do obrotu prawnego i nie została z niego w sposób przewidziany prawem tj. przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego do chwili wydania zaskarżonego postanowienia wyeliminowana. Z akt sprawy nie wynika także aby ww. decyzja Starosty [...] z [...] maja 2006 r. została zaskarżona w trybie ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rzeczą sądu administracyjnego stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli zbadanie czy załatwiając sprawę – w tym przypadku poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia organ nie naruszył prawa, a zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem swego postępowania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesioną skargę. Skarżący zmierza natomiast w istocie rzeczy w swej skardze do wykazania - skarżąc tylko postanowienie z [...] marca 2007 r. – niezgodności z prawem ww. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r. Sąd nie może więc swoimi ocenami prawnymi wkraczać w nową sprawę. To wkraczanie nastąpiłoby niewątpliwie gdyby sąd a wcześniej organ zajął się oceną ww. decyzji z [...] maja 2006 r. Wydając więc zaskarżone postanowienie organ nie naruszył obowiązującego prawa, a w szczególności art. 16 kpa. Dopiero właśnie postępowanie, w sposób którego domaga się skarżący oznaczałoby właśnie naruszenie prawa a w szczególności art. 16 kpa. Dodatkowo należy także stwierdzić – albowiem zgodnie z ww. art. 134 §1 sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, że wymierzając karę w wysokości [...] zł organ nie naruszył prawa ustalając jej wymiar w sposób zgodny z prawem, tj. z wskazanym przepisem ustawy Prawo budowlane, zaliczając obiekt do właściwej kategorii. Reasumując należy więc stwierdzić, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył prawa i dlatego w oparciu o art. 151 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w sentencji. Nie jest rzeczą Sądu w tym miejscu podpowiadanie skarżącemu korzystającemu z fachowej pomocy prawnej dalszego toku postępowania. Wynika on zresztą już z wcześniejszego uzasadnienia, a w szczególności z rozważań dotyczących wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.