II SA/Bd 407/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005 Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Z kwotę 255 zł. ( dwieście pięćdziesiąt pięć zł. ) tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego dla potrzeb usług zdrowia (prowadzenie terapii zdrowotnej) na nieruchomości o nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. a także ich pełnomocnik. Pełnomocnik zwrócił uwagę na nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji interesu osób trzecich. Natomiast Z. wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych wart. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.). Ponadto podniósł iż zaskarżona decyzja nie zapewnia Z. ochrony wykonywania kultu religijnego. Z. jest zakonem zamkniętym, a teren rekreacyjny będący częścią nieruchomości stanowi jedyne miejsce wypoczynku sióstr zakonnych. Planowane zamierzenie nie daje gwarancji wykonywania kultu przez [...] w sposób nie ingerujący w ich życie, nie pozwoli na sprawowanie kultu religijnego według zasad określonych w klauzurze i prawie kanonicznym. Jest to sprzeczne z postanowieniami Konkordatu, w myśl którego Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu swobodne pełnienie jego misji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż zawiera ona wszystkie elementy merytoryczne wymienione wart. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wyżej) w tym odnośnie ochrony interesów osób trzecich. Ponadto organ zakwestionował podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące braku zabudowy o odpowiadającej funkcji, zwracając uwagę, iż w stosunku do sąsiedniej działki nr [...] wydano decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek hotelowy z restauracją i pubem. Przy tym wskazał, iż przeprowadzenie analizy w granicach określonych w załączniku graficznym było prawidłowe. Organ podniósł również, iż na obecnym etapie podnoszenie zarzutów, że planowana inwestycja nie pozwoli na wykonywanie kultu przez [...] jest przedwczesne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Z. wskazał, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów dobrego, nieuciążliwego sąsiedztwa a także wymogów w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Strona skarżąca ponownie wskazała na skutki planowanej inwestycji dla Z. Zaznaczyła przy tym że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zdrowia psychicznego uniemożliwia siostrom zakonnym odpoczynek w ogrodzie, jedynym miejscu zapewniającym im możliwość przebywania na świeżym powietrzu. Wzniesienie na przedmiotowej nieruchomości budynku może spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa strony skarżącej lub obniżenie w znacznym stopniu przydatności korzystania i użytkowania ogrodu. Ponadto w skardze zwrócono uwagę, iż interesy osób trzecich winny być brane pod uwagę już w postępowania o pozwoleniu na budowę, a nie jak twierdzi organ dopiero w następnych etapach postępowania. Wskazano również, iż decyzja organu I instancji dotycząca rozbudowy i przebudowy dopuszcza rozbiórkę istniejących obiektów przeznaczonych od likwidacji, co zdaniem strony skarżącej daje możliwość budowy w tym miejscu nowego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie złożono 28 pism - oświadczeń poszczególnych Mi. W pismach tych wnoszono o umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wskazano, że chcą prowadzić nocne adoracje w ciszy, milczeniu i odosobnieniu. W ich oświadczeniach wskazywano na brak poczucia bezpieczeństwa w przypadku realizacji inwestycji polegającej na postawieniu ośrodka dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Mniszki wskazały, ze będę bały się wyjść do ogrodu. Ogród może być pierwszym etapem ewentualnej ucieczki z zakładu. Od dwóch lat są nękane prawnie i administracyjnie. Korzystanie z ogrodu jest jedynie dopuszczalne przez reguły klauzury. Pełnomocnik skarżącego zakonu przedstawiła odpis postanowienia o uzgodnieniu stanowiska z miejskim konserwatorem zabytków podnosząc, że M. S. wystąpiła z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na tę samą nieruchomość. Przedstawiono także pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. z [...]2006 r. stwierdzające, że kamienica położona przy ul. [...] w B. jest ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż podane w skardze. Zgodnie z art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej ustawą) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniami niemającymi zastosowania w sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ustawy). Nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Podstawowym przepisem wskazującym na warunki materialnoprawne decyzji jest przepis art. 61 ustawy. Na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy zostało wydane rozporządzenie wykonawcze - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepisy te są wzorcem do badania legalności zaskarżonej decyzji. Pierwszym wymogiem wskazanym wart. 61 jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" . Stan zastany w postaci istniejącej zabudowy i ładu przestrzennego ma stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Przepis przewiduje, iż mają być kontynuowane wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Informacje służące za punkt wyjścia mają być zebrane co najmniej z jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie dotychczasowych układów architektonicznych, urbanistycznych, a poprzez planowaną inwestycję podniesienie walorów estetycznych dotychczasowego układu. W ocenie Sądu, przy interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze przede wszystkim interpretację celowościową i szerokie ujmowanie wskazanych warunków. O ładzie przestrzennym może decydować nie tylko sąsiedni budynek. Ład przestrzenny to pewien układ wzajemnie powiązany, a o jego zachowaniu mogą decydować nawet elementy odbiegające od dotychczasowej zabudowy. Art. 61 ust. 1 ustawy nie można uznać za zbyt czytelny (patrz: Z. Kostka, J. Hula: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz i przepisy wykonawcze, Oddk Gdańsk 2004 str. 119 - 120) i dlatego intencję ustawodawcy należy odczytywać głównie z punktu widzenia wykładni celowościowej. Na szerokie podejście do omawianego zagadnienia wskazuje także definicja "ładu przestrzennego". Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Drugim z warunków wskazanych w art. 61 ustawy jest dostępność terenu do drogi publicznej. Wątpliwości związane z sytuacją, gdy nieruchomość nie posiada bezpośrednio dostępu do drogi publicznej rozwiewa definicja "dostępu do drogi publicznej". Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Następnym warunkiem jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (z uwzględnieniem wymogów wskazanych w przepisach odrębnych) było wystarczające do zamierzenia budowlanego, przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Czwarty warunek wiąże się ze statusem prawnym terenu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Piątym warunkiem jest to, aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei art. 54 ustawy wskazuje wymagania dotyczące decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 w zw. z art. 54 ustawy). Art. 54 ustawy należy traktować jako przepis szczególny w stosunku do art. 107 K.p.a. Jednym z wymogów, jakie powinna spełniać decyzja, jest m.in. określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Proces inwestycyjny z formalnego punktu widzenia składa się z 2 etapów: uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w sytuacji, gdy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego) i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na każdym z tych etapów mowa jest o ochronie interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przyjmować działań właściwych ochronie tych interesów na etapie pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc, jak to trafnie określiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zakres ochrony przysługujący w danym postępowaniu nie może być szerszy niż przedmiot tego postępowania. "Postanowienia decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać zakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich (wyrok NSA z 28.11.1996 r. sygn. SA/Bk 1002/96, ONSA 1997 nr 4, poz. 168). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), który przykładowo wskazuje na okoliczności związane z ochroną interesów osób trzecich. Ponieważ ustalenia związane z ochroną interesów osób trzecich znajdują się w decyzji, to nie można uznać za trafny zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 ustawy. Żądanie stwierdzenia nieważności mogłoby być aktualne, gdyby postanowień tych nie było w decyzji. Tymczasem jest odwrotnie. Skarżący trafnie podnosi, że art. 61 ust. 1 ustawy statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Trafnie wskazano w skardze, że zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa lub zmiana sposobu użytkowania obiektu musi mieścić się w graniach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w zaskarżonej decyzji wskazało na funkcje występujące w danym terenie tj. mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, użyteczności publicznej oraz obiekt sakralny. Sąd podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że pojęcie funkcji należy rozumieć szeroko, a sąsiedztwa nie można interpretować restrykcyjnie (tylko do działek o wspólnych granicach). SKO trafnie odczytało cel przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wskazując, że celem tego przepisu jest nie tylko powielanie takich samych obiektów lecz zachowanie ładu przestrzennego i dopuszczenie zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Skarżący rozpatrując kwestie dobrego sąsiedztwa dodaje przymiotnik "nieuciążliwego". Art. 61 ust. 1 ustawy nie zajmuje się kwestią uciążliwości lub nieuciążliwości sąsiedztwa; przepis ten zajmuje się tylko ładem przestrzennym rozumianym m.in. jako pewny układ brył jaki tworzą obiekty budowlane. Jak to już wyżej wskazano zastany ład przestrzenny (a szerzej urbanistyczny) jest punktem odniesienia dla dalszych inwestycji. Kwestię "uciążliwości" należy rozpatrywać jedynie w płaszczyźnie ochrony interesów osób trzecich. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 ( w związku z art. 64 ust. 1) ustawy przewiduje, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. W aktach nie ma jednoznacznych ustaleń, czy budynek w stosunku do którego wystąpiono o warunki zabudowy, podlega ochronie konserwatorskiej. W aktach sprawy znajduje się natomiast pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z 31.05.2005 r. informujące, że w obecnej sytuacji prawnej MKZ nie może uwzględnić projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyjaśniono, o jaką sytuację prawną chodzi. Jeżeli stwierdzono, że nie można uzgodnić projektu decyzji, to należy to odczytać jako brak uzgodnienia. Jednocześnie wskazano na wymogi, jakie należy uwzględnić. Przepis art. 53 ust. 5 ustawy wskazuję, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie trybu tego nie zachowano. Przepis art. 106 K.p.a. nawiązuje wprost do prawa materialnego. To prawo materialne decyduje o sytuacjach, w których przepis ten będzie mieć zastosowanie. Obowiązek współdziałania następuje przez działanie dwóch lub więcej organów w proporcji ustalonej przez prawo. Działanie każdego z nich ma znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie. Przed wydaniem postanowienia zawierającego stanowisko organu istnieje możliwość przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Należy z dezaprobatą odnieść się do takiego stanowiska organu, gdzie zamiast postanowienia w trybie art. 106 K.p.a. wydaje się zwykłe pismo, unikając tym samym procedury odwoławczej. Tymczasem w kolejnej sprawie wszczętej na wniosek tego samego inwestora dotyczącej tego samego budynku Miejski Konserwator Zabytków stwierdził, że przedmiotowy budynek znajduje się w historycznej dzielnicy miasta, podlegającej ochronie konserwatorskiej. Takie rozbieżności mogą świadczyć o instrumentalnym podejściu do kwestii uzgodnień. W toku dalszego postępowania należy m.in. dokonać uzgodnień w sposób wskazany w przepisie art. 53 ust. 5 ustawy a także ocenić, czy postępowanie wszczęte nowym wnioskiem M. S. jest tożsame podmiotowo przedmiotowo z postępowaniem w niniejszej sprawie. Odnośnie naruszenie wskutek wydania decyzji praw, które pełnomocnik zakonu określiła ogólnie jako "duchowe", należy wskazać, że przepisy prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zajmują się generalnie mówiąc aspektami społecznymi. Jak to już wyżej wskazano, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy należy uwzględnić prawa osób trzecich. Również w ramach zasady ogólnej z art. 7 K.p.a. należy uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z drugiej strony należy mieć na uwadze, że ukształtowanie przestrzeni wpływa na stosunki społeczne. Mając na uwadze wskazane naruszenie prawa, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ze względu na to, że wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych nie są prawomocne, należało określić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwila uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)