II SA/Bd 408/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] , 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J. Ł. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2025 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. ("PINB"), po ponownym rozpoznaniu sprawy, nałożył na J. Ł. (dalej także "skarżąca") – inwestora rozbudowy facjat budynku mieszkalnego wielorodzinnego, rozbiórki poddasza oficyny oraz rozbudowy budynku gospodarczego z jednoczesną zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczo-garażowy na terenie dz. nr [...] przy ul. [...] w I. – obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na skutek kontroli przeprowadzonej na ww. działce [...] lipca 2020 r. ustalono, że wykonywane są tam roboty budowlane polegające na dociepleniu elewacji frontowej od strony północnej za pomocą płyt styropianowych od zewnątrz o różnej grubości oraz otynkowanie całości elewacji o długości 14,76 m. Przy czym, jak ustalił PINB inwestor uzyskał od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("WKZ") postanowienie o uzgodnieniu ww. inwestycji z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz postanowienie o uzgodnieniu projektu zamiennego dot. przedmiotowej inwestycji z dnia [...] czerwca 2020 r, które – jak wskazał WKZ w piśmie z [...] maja 2021 r. - nie obejmowały jednak swoim zakresem prac polegających na wykonaniu zewnętrznej warstwy termoizolacyjnej północnej ściany konstrukcyjnej, które są niezgodne z zakresem projektu budowlanego przedłożonego do uzgodnienia. Organ podkreślił jednocześnie, że przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwalonym uchwałą nr VII/89/99 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 25 marca 1999 r., dalej "mpzp") symbolem 181-MW,U, zlokalizowanym w strefie konserwatorskiej "A", a zatem na wykonywanie wszelkich działań inwestycyjno-budowlanych w przedmiotowym obiekcie obowiązkowe jest ich uzgodnienie ze służbami konserwacji zabytków, czego inwestor nie dokonał w niniejszej sprawie wykonując docieplenie budynku w sposób inny niż uzgodniono w zatwierdzonym projekcie budowlanym (tj. od wewnątrz budynku – jak uzgodniono z WKZ). To zaś, w ocenie organu, stanowi istotne odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej "p.b") oraz istotne odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. Wobec tego organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. określił termin wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów dotyczących uzasadnienia decyzji oraz zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony mylne ustalenie, co do obowiązku uzyskania pozwolenia czy zgłoszenia na budowę, a także co do obowiązku i ustaleń w związku z obowiązywaniem mpzp; samowolne rozszerzenie zamkniętego katalogu budynków co do obowiązków inwestora; powołanie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu z dnia wydania decyzji, tj. po wejściu nowelizacji Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że wysokość docieplonego budynku wynosi 8m, a w myśl art. 29 § 4 pkt 1 lit. c p.b. nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia co do wykonania docieplenia budynku do wysokości 12 metrów, chyba że budynek byłby wpisany do rejestru zabytków. Organ niezasadnie wskazał na obowiązek uzyskania uzgodnienia z WKZ z uwagi na zapisy wynikające z mpzp. Zdaniem skarżącej skoro ustawa nie wymaga decyzji, ani zgłoszenia, to nie pozostawia przestrzeni do nakładania obowiązków na inwestora w zakresie uzyskania jakichkolwiek dodatkowych uzgodnień. Docieplenie budynku stanowi osobne zamierzenie, a prace wykonano na podstawie osobnej umowy z innym wykonawcą. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy ("WINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie w sprawie mają przepisy p.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. (postępowanie zostało wszczęte przed datą wejścia w życie nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r.); jednak zgodnie z art. 28 ustawy nowelizującej – art. 36a ust. 5 ustawy zmienianej (tj. p.b.) stosuje się w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. Po dokonaniu analizy zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym mpzp WINB stwierdził, że inwestor wykonując roboty polegające na dociepleniu od zewnątrz elewacji nie uzyskał uzgodnienia wymaganego obowiązującym mpzp. Z kolei badając zgodność wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę ocenił, że w pierwotnym projekcie wskazano na docieplenie elewacji frontowej metodą od wewnątrz budynku przy użyciu płyt termicznych np. Multipor, natomiast z opisu technicznego zmian do projektu budowlanego w projekcie zamiennym sporządzonym w kwietniu 2020 r. sposób ocieplenia nie uległ zmianie. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji wynika natomiast, że docieplona płytami styropianowymi została również elewacja frontowa od strony północnej budynku od zewnątrz. Prace w tym zakresie nie zostały zatem uzgodnione z WKZ, co stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie ustaleń mpzp, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. Jednocześnie organ uznał, że zrealizowane przez inwestora roboty mieszczą się w definicji istotnych odstąpień w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. To zaś uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., umożliwiającej inwestorowi legalizację wykonanych robót istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określnych w pozwoleniu na budowę. J. Ł. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o umorzenie postępowania. W skardze sformułowała zarzuty tożsame z podniesionymi na gruncie odwołania. Podkreśliła również, m.in. że na wykonanie elewacji ze styropianu wyraził zgodę WKZ w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r.; że budynek objęty inwestycją nie jest objęty rejestrem zabytków oraz że docieplenie ściany północnej zostało wykonane jako osobne zamierzenie budowlane, które zgodnie z treścią art. 29 § 4 pkt 1 lit. c p.b. nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego organ nie uwzględnił. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z dnia [...] kwietnia 2025 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] lutego 2025 r. [...]. w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zasadniczych kwestii stanowiących oś sporu pomiędzy skarżącą a organem, Skarżąca twierdzi po pierwsze, że prace związane z dociepleniem zewnętrznej ściany budynku były odrębną inwestycją od tej określonej w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę, i inwestycja ta nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Kluczowym dla rozstrzygnięcia zasadności powyższego twierdzenia było ustalenie, jaki charakter należy przypisać robotom polegającym na wykonaniu docieplenia budynku od zewnątrz. Należało ocenić, czy roboty te mieszczą się w zakresie rzeczowym wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego oraz projektu zamiennego, a ich realizacja w przedstawionym kształcie stanowi jedynie istotne odstąpienie od tego projektu, w rozumieniu art. 36a p.b. czy też stanowią samodzielne zamierzenie budowlane, niewchodzące w zakres pierwotnej inwestycji, a więc wymagające odrębnej kwalifikacji pod kątem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dokonanej mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Stosownie do art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Według art. 28 ustawy zmienianej, do spraw, o których mowa w art. 25-27: 1) stosuje się: a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1; 2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1. Wobec powyższego, jak poprawnie ustaliły organy obu instancji, w rozpatrywanej sprawie wszczętej dnia 23 lipca 2020 r. i dotychczas niezakończonej, miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. z zastrzeżeniem, że art. 36a ust. 5 i 5b p.b. należało stosować w brzmieniu aktualnym, nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Niezasadny tym samym okazał się zarzut skarżącej, w zakresie nieprawidłowości polegającej na stosowaniu przez organy przepisów obowiązujących w różnych stanach prawnych, skoro obowiązek taki wynikał z przepisów przejściowych ustawy zmieniającej. Jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 50 i 51 p.b. Jakkolwiek art. 51 ust. 7 p.b. stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 p.b., co wyżej wykazano, wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 p.b. stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego (patrz wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., II OSK 1901/15 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wobec ukończonych robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, istnieje możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Stosownie do treści art. 36a ust. 5 p.b. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie m.in. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 5); wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d (pkt 6); Stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie wskazanym w art. 36a p.b., podlega każdorazowo ocenie przez organ, po pierwsze pod kątem tego czy istnieje w ogóle związek pozwalający na uznanie dokonanych robót budowlanych za odstąpienie od zatwierdzonego projektu, a następnie – w razie stwierdzenia, że doszło do odstępstwa - pod kątem jego charakteru, tj. czy jest ono istotne, czy nie. To, z kolei, zależy od okoliczności danej sprawy, które organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zbadać. Jeśli chodzi o zakres możliwych do dokonania w trybie art. 36a ust. 1 p.b. zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę to - jak słusznie zauważa się w doktrynie i w orzecznictwie - żaden przepis prawa budowlanego nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w tym przedmiocie. Jednakże skoro art. 36a p.b. dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji (por. A. Kosicki (w:) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 515; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1045/15; 17 lutego 2022 r., sygn. II OSK 971/21; 27 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1564/19; 14 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 55/24 – dostęp jw.). Granica między tym, co stanowi odstąpienie od projektu lub decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym co stanowi już nową inwestycję wynika z językowej, jak i celowościowej i systemowej wykładni art. 36a ust. 1 p.b. W trybie określonym w art. 36a ust. 1 p.b. niedopuszczalne jest uzyskanie pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę, natomiast jeśli wniosek inicjujący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia faktycznie odnosi się jedynie do nawet daleko idących, ale tylko zmian w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym, to brak jest ograniczeń co do zakresu postulowanych zmian (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r., II OSK 6/17, opubl. w CBOSA). Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została natomiast uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 p.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne, czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych (wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. II OSK 2716/19). Organ nie może dokonywać kwalifikacji prawnej danej czynności jako "odstąpienia od projektu", jeżeli uprzednio nie wykaże, że podlegające ocenie roboty budowlane pozostają w zakresie rzeczowym pierwotnej inwestycji objętej zatwierdzonym projektem budowlanym. Pojęcie odstąpienia od projektu możliwe jest m.in. wtedy, gdy roboty, których dotyczy postępowanie, są objęte treścią zatwierdzonego projektu, jednak sposób ich wykonania odbiega od przyjętych tam rozwiązań technicznych. Jeżeli natomiast roboty te nie były przewidziane w projekcie budowlanym w ogóle, nie można mówić o "odstąpieniu", gdyż w takim przypadku mają one charakter samodzielnego zamierzenia budowlanego, podlegającego odrębnej kwalifikacji prawnej pod kątem obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia. Dlatego też organ zobowiązany jest najpierw ustalić zakres robót przewidzianych pierwotnym projektem, w tym zakres techniczny i technologiczny prac. Dopiero na tej podstawie możliwe jest ustalenie, czy wykonane roboty stanowią modyfikację rozwiązań projektowych, wymagającą oceny w świetle art. 36a p.b., czy też stanowią czynności nowe, które nie mieszczą się w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. W kontekście przywołanego zarzutu skarżącej wskazać należy, że z zebranego materiału aktowego wynika, iż decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] S. I. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji polegającej na rozbudowie facjat budynku mieszkalnego wielorodzinnego, rozbiórki poddasza oficyny oraz rozbudowy budynku gospodarczego z jednoczesną zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczo-garażowy na terenie dz. nr [...] przy ul. [...] w I.. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] zatwierdził zmiany do projektu budowlanego w zakresie przedstawionym w projekcie budowlanym zamiennym. W aktach znajdują się również postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2019 r. oraz z [...] czerwca 2020 r. uzgadniające ww. inwestycję w jej pierwotnej formie oraz po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego. Budynek objęty przedmiotową inwestycją znajduje się bowiem na obszarze oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwalonym uchwałą nr VII/89/99 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 25 marca 1999 r., dalej "m.p.z.p.") symbolem 181-MWU, zlokalizowanym w strefie konserwatorskiej "A", a zatem na wykonywanie wszelkich działań inwestycyjno-budowlanych w przedmiotowym obiekcie obowiązkowe jest ich uzgodnienie ze służbami konserwacji zabytków. Ponadto, jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Nie budzi sporu między stronami, że inwestor realizując roboty budowlane w przedmiotowym budynku objętym ww. pozwoleniem na budowę, dokonał ocieplenia budynku od strony północnej za pomocą płyt styropianowych od zewnątrz o różnej grubości – co stwierdzono w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2020 r. Ustalono również, że roboty budowlane realizowane przez inwestora zostały już zakończone. Mając powyższe na uwadze Sąd, po przeanalizowaniu akt, stwierdził, że organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane docieplenie jako roboty zawierające się w ramach inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 13 lipca 2020 r. Prawidłowość ww. konstatacji wynika w szczególności z tego, że organy przeanalizowały dokumentację projektową pierwotnej inwestycji, a także dokumentację w zakresie przedstawionym w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym i prawidłowo ustaliły, jaki był zakres określonych tam robót budowlanych, obejmujący m.in. docieplenie budynku od wewnątrz. Następnie organy zasadnie porównały zakres robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę ze stanem faktycznym, z którego wynikało, że zrealizowano również roboty polegające na dociepleniu budynku od zewnątrz i w konsekwencji stwierdziły, że zachodzi tożsamość przedmiotowa obu zakresów wykonanych robót, obejmujących docieplenie budynku, z tym że roboty polegające na dociepleniu od zewnątrz stanowiły odstępstwo od zatwierdzonego projektu w zakresie sposobu docieplenia. W pozwoleniu na budowę wskazano bowiem na docieplenie od wewnątrz, w oczywisty sposób odbiegające od zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych. Prawidłowo zatem zakwalifikowano prace polegające na dociepleniu budynku od zewnątrz jako element przedsięwzięcia budowlanego realizowanego na mocy pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2020 r. oraz decyzji zatwierdzającej zmiany do projektu budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., jednak z istotnym odstąpieniem od zapisów ww. decyzji, w zakresie sposobu realizacji wykonanych robót polegających na dociepleniu budynku. Twierdzenia skarżącej co do odrębności docieplenia facjaty budynku jako innej inwestycji, nie znajdują uzasadnionych podstaw, stanowiąc nieskuteczną próbę zakwestionowania samej pierwotnej podstawy prowadzonego wobec skarżącej postępowania naprawczego. Wykonane przez inwestora roboty polegające na dociepleniu budynku od zewnątrz pozostają bowiem w bezpośrednim związku z przedsięwzięciem budowlanym objętym pozwoleniem na budowę (oraz decyzji zatwierdzającej zmiany do projektu budowlanego), ponieważ również dotyczą wykonania ocieplenia budynku, choć w zupełnie odmienny sposób – tj. od strony zewnętrznej. Zrealizowane roboty nie wprowadzają więc nowego, odrębnego celu inwestycyjnego, lecz stanowią zmianę sposobu wykonania robót przewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Ta jedność przedmiotowa i funkcjonalna inwestycji wyklucza możliwość traktowania wykonanych prac polegających na dociepleniu budynku od zewnątrz, jako odrębnego zamierzenia budowlanego. Nie można bowiem uznać za "nową inwestycję" czynności, które mieszczą się w zakresie robót przewidzianych pierwotnym pozwoleniem, a różnią się jedynie przyjętym sposobem docieplenia budynku, polegającym na umieszczeniu warstwy docieplenia w innym miejscu. W takim przypadku roboty te mogą być oceniane wyłącznie jako odstąpienie od zatwierdzonego projektu, a nie jako samodzielna inwestycja wymagająca odrębnego pozwolenia. W konsekwencji wykonane prace należy traktować jako kontynuację i modyfikację pierwotnego zamierzenia, a nie jako odrębny proces budowlany. Z uwagi na wykazane istnienie związku pomiędzy robotami budowlanymi polegającymi na dociepleniu budynku od strony zewnętrznej a robotami inwestycyjnymi objętymi zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, za niezasadną należało uznać również argumentację skarżącej, jakoby możliwe było wykonywanie prac dociepleniowych budynku do wysokości 12 m na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c p.b., bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W realiach niniejszej sprawy roboty te pozostawały bowiem w funkcjonalnym i technicznym związku z inwestycją objętą zatwierdzonym projektem budowlanym, a tym samym podlegały reżimowi prawnemu właściwemu dla tej inwestycji. Nie budzi wątpliwości, że inwestorka od samego początku określiła zakres i przedmiot robót budowlanych przy budynku podlegającym ochronie konserwatorskiej – ubiegając się o zatwierdzenie konkretnego projektu budowlanego uzgodnionego wszakże z WKZ. Stanowisko organu konserwatorskiego, który nie akceptował ocieplenia zewnętrznego facjaty przedmiotowego budynku było stronie znane. Dodatkowo zauważyć należy, że powołany przez skarżącą przepis nie obowiązywał w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. w brzmieniu Prawa budowlanego obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Za nietrafną Sąd uznał także argumentację skarżącej odnośnie braku obowiązku uzyskania uzgodnienia WKZ z uwagi na to, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, a zapisy m.p.z.p. nie mogą ustanawiać takiego obowiązku skoro nie wynika on z ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy określa m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego oraz wymagania wynikające z potrzeby kształtowania ładu przestrzennego. Delegacja ta uprawnia gminę do ustanowienia szczególnych wymogów dotyczących sposobu zagospodarowania terenów objętych ochroną konserwatorską, w tym obowiązku uzyskania uzgodnienia określonych zamierzeń inwestycyjnych. Takie ustalenie mieści się w granicach ustawowej kompetencji planistycznej i nie narusza zasady legalizmu. Wobec tego, wbrew zarzutom skarżącej, organ uchwałodawczy miał delegację do tego by ustanowić w m.p.z.p. strefę ochrony konserwatorskiej, w której obowiązują szczególne wymogi dotyczące nieruchomości objętych ochroną, takie jak sporna w niniejszej sprawie konieczność uzyskania uzgodnienia WKZ na wykonanie prac inwestycyjno-budowlanych co do budynków w tej strefie. Powyższe rozważania wskazujące na niezasadność argumentacji skargi nie oznaczają, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nieistotnym w niniejszej sprawie).Taka kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w zakresie wykraczającym poza stanowisko zawarte w skardze, wykazała formalną wadliwość i przedwczesność zarówno decyzji organu I instancji, jak i utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Jak wskazano, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego nakazuje uznać za istotne odstąpienie wymagające uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 (lit. a), lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d. (lit. b). Powyższy przepis odnosi się do "uzgodnienia" jako formy oświadczenia woli organu współdziałającego, od którego wyartykułowania zależy możliwość wydania rozstrzygnięcia administracyjnego (tutaj: decyzji o pozwoleniu na budowę). Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska w formie uzgodnienia przyjmuje procesową formę postanowienia (art. 106 § § 5 k.p.a.). Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 106 § 1 jest bez wątpienia art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b., który stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Obowiązek uzyskania uzgodnienia konserwatora zabytków w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącym obiektu wpisanego do ewidencji zabytków wynika z art. 39 ust. 3 p.b., zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W niniejszej sprawie wynika on także z przepisów aktu prawa miejscowego, jakim jest powołana uchwała nr VII/89/99 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 25 marca 1999 r. Jak wcześniej przywołano, w § 9 uchwała ta stanowi, że wszelkie działania inwestycyjno-budowlane na terenach objętych strefami ochrony konserwatorskiej podlegają uzgodnieniu ze służbami konserwacji zabytków, a roboty ziemne ścisłemu nadzorowi archeologicznemu. Przedmiotowy budynek usytuowany jest na obszarze oznaczonym symbolem 181-MW,U, zlokalizowanym w strefie konserwatorskiej "A". Na wykonywanie wszelkich działań inwestycyjno-budowlanych w przedmiotowym obiekcie obowiązkowe jest ich uzgodnienie ze służbami konserwacji zabytków. Istotne odstąpienie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b., polega na wykonaniu robót wymagających uzyskania uprzedniego uzgodnienia organu współdziałającego z organem administracji architektoniczno-budowlanej (tutaj: WKZ) – bez tego uzgodnienia. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 p.b., następuje - co do zasady - przed rozpoczęciem jakichkolwiek robót budowlanych przy zabytku wpisanym do ewidencji zabytków, a więc przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Uzgodnienie dotyczy bowiem robót zamierzonych. Natomiast w wypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego wobec już wykonanych samowolnie robót budowlanych - a z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w sprawie - wymóg uzgodnienia z organem konserwatorskim stosuje się odpowiednio. Na konieczność odpowiedniego stosowania przepisu art. 39 ust. 3 p.b. w postępowaniu naprawczym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2023r., sygn. akt II OSK 752/21 (dostępny na stronie jw.). Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że przepis art. 39 ust. 3 p.b. wymaga uzyskania przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie legalizacyjne (naprawcze) uzgodnienia organu ochrony zabytków. Jak wyjaśniono, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. uzgodnienie takie winno przybrać formę postanowienia. W toku kontrolowanego postępowania organ ochrony zabytków wypowiedział się – na pytanie organu nadzoru budowlanego - co do możliwości uzgodnienia wykonanej termomodernizacji facjaty budynku ul. [...] w I.. W piśmie z [...] maja 2021 r. (k. 127 akt adm.) Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. poinformował PINB, że "prace polegające na wykonaniu docieplenia styropianem elewacji frontowej spowodują utratę walorów zabytkowych przedmiotowego budynku, w związku z czym ich wykonanie jest ze stanowiska konserwatorskiego niedopuszczalne". Powyższe stanowisko nie zostało wyrażone w formie postanowienia w sprawie uzgodnienia. Nie zaistniała zatem przesłanka do wydania rozstrzygnięcia w trybie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W sytuacjach wykonywania robót budowlanych niezgodnie z treścią pozwolenia na budowę ewentualne postępowanie naprawcze i wydana w jego następstwie decyzja ma na celu doprowadzenie do stanu pełnej zgodności sankcjonowanego działania inwestora z prawem, co realizuje się m.in. w obowiązku uzyskania przez inwestora "nowej" decyzji organu ochrony zabytków odnoszącej się do zmienionej inwestycji (vide: wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II OSK 92/21 - dostępny jw.). W sprawach samowolnego prowadzenia robót budowlanych w zabytku, pierwszeństwo powinno mieć postępowanie prowadzone przez konserwatora zabytków w związku z art. 39 i art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, ponieważ to od stanowiska konserwatora będzie bowiem zależało, czy w ogóle możliwe jest pozytywne zakończenie postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 874/23 – dostępny jw.). W postępowaniach naprawczych dotyczących zabytków wpisanych do rejestru takim aktem warunkującym zakończenie tego postępowania będzie decyzja konserwatora o pozwoleniu na prowadzenie robót na zabytku, zgodnie z art. 39 ust. 1 p.b. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1053 – dostępny jw.). W wypadku prowadzenia postępowania naprawczego wobec wykonanych samowolnie robót budowlanych na obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków, ale ujętym w gminnej ewidencji zabytków, takim aktem pozostaje uzgodnienie konserwatora, o którym mowa w art. 39 ust. 3 p.b. Postanowienie "uzgadniające" jest warunkiem legalizacji zrealizowanej inwestycji budowlanej, natomiast postanowienie odmawiające uzgodnienia blokuje możliwość legalizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3862/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 739/22 – dostępne jw.). Jak wskazano, rzeczą organu nadzoru budowlanego, jako gospodarza postępowania naprawczego, jest uprzednie pozyskanie postanowienia organu konserwatorskiego w przedmiocie uzgodnienia (albo o uzgodnieniu robót budowlanych, albo o odmowie uzgodnienia). Od tego zależy bowiem, czy w sprawie istnieje podstawa do nałożenia na inwestora, który dopuścił się przedmiotowego istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W razie wydania przez WKZ, z inicjatywy organu nadzoru budowlanego, postanowienia o odmowie uzgodnienia robót budowlanych wykonanych poza zakresem uzgodnionego wcześniej projektu budowlanego, jasnym jest, że przedłożenie projektu zamiennego będzie niemożliwe, a obowiązek w tym zakresie stanowić będzie nieuzasadnioną okolicznościami prawnymi i faktycznymi uciążliwość nałożoną na stronę (już na etapie nakładania obowiązku wiadomo bowiem, że sporządzony na koszt strony projekt zamienny nie będzie mógł być zatwierdzony). Postanowienie o uzgodnieniu wykonanych robót budowlanych otworzy drogę do nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Postanowienie o warunkowym uzgodnieniu tych robót, np. z zastrzeżeniem dokonania dodatkowych niezbędnych robót konkretnie wskazanych przez konserwatora, umożliwi wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wraz ze stosownym obowiązkiem wykonania "określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" (przepis wprowadza bowiem możliwość nakładania takich obowiązków "w razie potrzeby"). Postanowienie o odmowie uzgodnienia wykonanych robót budowlanych na zabytku uczyni bezprzedmiotowym rozstrzyganie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a organ nadzoru budowlanego nie będzie miał innej możliwości jak tylko rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Podkreślić w tym miejscu ponownie przyjdzie, że pierwszorzędne dla organów nadzoru budowlanego w tej sprawie musi być jednoznaczne ustalenie na czym konkretnie w okolicznościach tej sprawy polegały stwierdzone istotne odstępstwa, a następnie zwrócenie się do organu konserwatorskiego o uzgodnienie ewentualnych możliwych sposobów doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym, co istotne w kontekście treści normy art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której dla konieczności doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne będzie poza obowiązkiem sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, w razie potrzeby także wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. W związku z powyższym Sąd - uznając, że organy orzekające w sprawie przedwcześnie i ogólnikowo stwierdziły podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., orzekł o uchyleniu rozstrzygnięć obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."). Przedwczesne zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego było skutkiem niepodjęcia uprzednio wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) - pominięcie istotnego elementu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. a contrario) w postaci postanowienia WKZ w przedmiocie uzgodnienia wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia elewacji budynku w sposób odbiegający od uzgodnionego przez WKZ pozwolenia na budowę. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.