II SA/Bd 409/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...]z dnia [...] nr [..].; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia 6 grudnia 2024 r., znak: II.6730.49.2023, Burmistrz Miasta R. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") na wniosek D. S.A. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy oraz latarnie oświetleniowe na terenie części działek nr ewid.[...] i [...], położonych w miejscowości R. przy ul. [...]. 2. Na powyższą decyzję J. S. (dalej: "skarżący") złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób. Skarżący wskazał, że w analizie wykazano, że w obszarze analizowanym występują budynki handlowe i usługowe, wobec czego na podstawie tych budynków winny zostać określone parametry zabudowy. W ocenie skarżącego przeprowadzona analiza urbanistyczna, opierająca się na parametrach wszystkich działek zabudowanych jest niezgodna z przepisami rozporządzenia. 3. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2025 r., znak: KO.411.187.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzemieniu sprzed 24 września 2023 r. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymaga dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej wskazał, że dla inwestycji sporządzona została analiza stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji. Wymagany w sprawie obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 pochodzącej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Główny wjazd na teren inwestycji odbywać się ma z ulicy [...] (działka nr [...]), a długość wspólnej granicy tej drogi z teren inwestycji wynosi 87 m. Granicę obszaru analizowanego wyznaczają linie w odległości 261 m od granic inwestycji. Analizą objęto w całości wszystkie działki zabudowane, które choćby w części znalazły się w obszarze analizowanym. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona analiza potwierdza zasadność ustalenia, że planowana inwestycja obejmująca budowę budynku handlowo-usługowego, realizowana w ramach funkcji zabudowy usługowej, stanowi kontynuację funkcji istniejącej na badanym obszarze, a także uzasadnia prawidłowość parametrów nowej zabudowy określonych w decyzji. Organ wskazał, że linię zabudowy ustalono na podstawie § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia, tj. zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, z uwagi na zróżnicowaną odległość budynków przy ul. [...] od zewnętrznej krawędzi jezdni (od ok. 8 m do ok. 30 m). Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznaczono w granicach od 23,9% do 27,4%. Średni wskaźnik w badanym obszarze wynosi 18,2% i waha się od 0,49% (zabudowa inna – gospodarcza) do 46,15% (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). W obszarze analizowanym nie ma wyraźnych prawidłowości w zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Odstąpienie od wartości średniej w ocenie organu nie doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej została określona od 23 m do 35 m przy średniej występującej w obszarze analizowanym na poziomie 12,3 m. W ocenie Kolegium odstąpienie zostało w sposób wystarczający uzasadnione charakterystyką zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a także specyficzną lokalizacją planowanej zabudowy – teren inwestycji o nieregularnym kształcę i granice działek ułożone skośnie w stosunku do przyległej ul. [...]. Niska średnia szerokość elewacji frontowej wynika z licznej zabudowy bliźniaczej i szeregowej, w której budynki mają szerokość elewacji frontowej od 6 m do 7 m, tworząc bryłkę o szerokościach np. 42 m. Szerokość elewacji frontowej budynków usługowych jest również zróżnicowana od 6 m do 37 m. Zdaniem Kolegium w sposób wystarczający uzasadniono w analizie wyznaczenie ww. szerokości. Ponadto organ wskazał, że nowa zabudowa jest planowana poza zwartą zabudową miasta, w obszarze charakteryzującym się ekstensywną zabudową. Zróżnicowane funkcje i charakter zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym powodowałyby, że obliczone średnie miałyby przypadkowe wartości, podobnie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej. Z tego powodu autor analizy odniósł się do parametrów zabudowy położonej najbliżej planowanej inwestycji. Z analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla tej najbliższej zabudowy jest również bardzo zróżnicowana, od 4,5 m do 7 m. Decyzją określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3,4 m do 4,0 m, co w ocenie Kolegium jest prawidłowe z uwagi na zróżnicowaną zabudowę. Dla planowanego budynku geometrię dachu ustalono jako dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 16 do 30 stopni, wysokości głównej kalenicy od 6 m do 10 m, układzie kalenicy głównej – skośnie do frontu działki, odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego analiza została sporządzona w sposób dokładny, ze wskazaniem działek nią objętych oraz z charakterystyką występującej na nich zabudowy. Odzwierciedla sposób zagospodarowania zabudowanych działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze, a ustalone decyzją parametry zabudowy znajdują uzasadnienie w treści analizy i zostały ustalone z uwzględnieniem zachowania ładu przestrzennego. Ponadto Kolegium wskazało, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, wymagane przepisami uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, nie jest położony w obszarach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oraz że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że planowana inwestycja w postaci budynku usługowego o dużej powierzchni, znacząco odbiega od charakteru istniejącej zabudowy. Wskazał, że otoczenia działki to głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, składająca się z budynków wolnostojących i bliźniaczych, z niewielkimi usługami towarzyszącymi, często wbudowanymi w bryłę budynków mieszkalnych. W ocenie skarżącego wprowadzenie obiektu handlowego o skali przekraczającej dotychczasowy standard urbanistyczny i architektoniczny może doprowadzić do degradacji ładu przestrzennego, zakłócenia relacji sąsiedzkich i funkcjonalnych, a także do zainicjowania procesu niekontrolowanego rozwoju usług. Skarżący podniósł, że ustalone parametry zabudowy nie znajdują uzasadnienia w sąsiedztwie i prowadzą do oderwania projektowanego obiektu od lokalnego kontekstu przestrzennego. Natomiast zasada dobrego sąsiedztwa nie może być interpretowana w sposób oderwany od jej istoty jaką jest harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejący układ przestrzenny. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 6. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że z uwagi na datę złożenia wniosku (6 lipiec 2023 r.) o ustalenie warunków zabudowy podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – dalej "u.p.z.p.") w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. W myśl bowiem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Powyższe koresponduje z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. 7. Do kwestii niespornych i które nie budzą wątpliwości należy sam tryb procedowania z uwagi na brak planu miejscowego dla terenu, którego dotyczył wniosek oraz spełnienie następujących warunków: - teren objęty inwestycją posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, - istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, - zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury (energia, woda, kanalizacja sanitarna, odprowadzanie wód opadowych) są prawidłowo ustalone i określone, - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, - zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sąd podziela też w pełni ocenę Kolegium co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz prawidłowości ustaleń faktycznych, w tym ustaleń stanowiących podstawę dokonania tejże analizy za wyjątkiem kwestii, o których mowa będzie niżej. Kwestie te dotyczą wniosków z analizy, w szczególności wykazania przyczyn do zastosowania przepisów szczególnych, dopuszczających odstępstwo od ustalania parametrów zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że aktualnie obowiązującym rozporządzeniem regulującym kwestie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Natomiast zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc z uwagi na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wniesiony został w lipcu 2023 r. zastosowanie w niniejszym postępowaniu mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej: "rozporządzenie"). 8. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej konkretnie dającej się zidentyfikować inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy, nie kolidujący z taką całością element. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna i to głównie z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego). Pierwszą wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie kwestią jest to, czy projektowana funkcja inwestycji może być uznana za kontynuację dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym lub jej funkcjonalne dopełnienie. Kwestia ta wiąże się z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Standardowa charakterystyka tej zasady i jej aspekty zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby jej powielenia. Wskazać jedynie można, że w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego. Przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Warunek kontynuacji funkcji jest też rozumiany w taki sposób, że nie zostanie on spełniony, gdy projektowana inwestycja będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07; 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08; 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08). Warunkiem oceny zachowania dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy przez wnioskowaną inwestycję jest prawidłowość i zupełność ustalenia stanu faktyczny sprawy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że analiza urbanistyczna winna zawierać precyzyjne i niewątpliwe ustalenie wszystkich istotnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji prawidłowa ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). Ścisłość ustaleń jest szczególnie wymagana, gdy projektowana inwestycja nie odpowiada dominującej funkcji zabudowy w analizowanym obszarze. Tak jest również w niniejszej sprawie, bowiem w obszarze analizowanym jedynie na działkach nr [...] i [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowo-usługowa, natomiast na większości z pozostałych kilkudziesięciu analizowanych działek znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub mieszkaniowa wielorodzinna. Podkreślenia wymaga, iż projektowana inwestycja polegać ma na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy oraz latarnie oświetleniowe na terenie części działek nr ewid.[...] i [...] położonych w miejscowości R. przy ul. [...]. W tym miejscu wskazać należy, że w ocenie strony skarżącej sporne są ustalenia organu co do parametrów zabudowy określanych w trybie rozporządzenia, w szczególności wskaźnik linii zabudowy i wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu inwestycji oraz parametry szerokości i wysokości elewacji frontowej budynków. Ponadto zdaniem skarżącego planowana inwestycja znacząco odbiega od charakteru istniejącej zabudowy. Przechodząc zatem do oceny analizy urbanistycznej w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że – jak już wskazano powyżej – w obszarze analizowanym oprócz dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej znajdują się również zabudowania o charakterze mieszkaniowo-usługowym. Należy zatem uznać, że planowana inwestycja, jako budynek o charakterze usługowym, nie odbiega znacząco funkcjonalnie od zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyznaczenia parametrów zabudowy wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1213/19, CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 59/20). Jednym z parametrów wyznaczanych na podstawie rozporządzenia jest wskaźnik linii nowej zabudowy. Jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 4 tego przepisu dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Organ I instancji zgodnie z analizą urbanistyczną dla planowanej inwestycji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi. Jednocześnie w analizie wskazano, że budynki położone przy ul. [...] oddalone są od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy o ok. 8 m (na działce nr ewid.[...]) do ok. 30 m (na działce nr ewid.[...]). Podkreślenia wymaga jednak, że ani działka nr [...], ani działka nr [...] nie są działkami graniczącymi z działkami nr [...] i nr [...], których dotyczy zaskarżona decyzja. W analizie nie wskazano, ile wynosi odległość linii zabudowy na działkach granicznych z działkami nr [...] i nr [...], a jednocześnie w sposób dowolny przyjęto do porównania dwie działki nie graniczące z ww. działkami. Ponadto nie uzasadniono takiego doboru działek służących do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Kolejnym spornym parametrem jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu inwestycji. Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Biorąc pod uwagę powyższe organ wyznaczył wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji w wysokości od 23,9% do 27,4% zgodnie z wnioskiem inwestora. W analizie urbanistycznej uzasadniono tak dobraną wysokość wskaźnika powierzchni zabudowy w ten sposób, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wynosi 18,2%, a wartości wahają się od 0,49% do 46,15%. Jednocześnie wskazano, że dla zabudowy usługowej wskaźnik ten waha się w zakresie od 1,41% do 20,43%, zaś dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dominującej w tym obszarze, waha się w zakresie od 3,77% do 46,15%. W ocenie sądu powyższe ustalenia nie uzasadniają przyjętego przez organ wskaźnika. Organ wskazując na powierzchnię zabudowy w wysokości od 23,9% do 27,4% nie wykazał w żaden sposób dlaczego uzasadnionym było ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w zakresie wyższym niż średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Ponadto podkreślenia wymaga, że przyjęty wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy jest nie tylko wyższy niż średnia na obszarze analizowanym, ale nawet wyższy, niż najwyższa wartość powierzchni zabudowy dla zabudowy usługowej znajdującej się na terenie analizowanym. Co więcej, w analizie urbanistycznej wskazano jedynie na znaczną rozpiętość wartości wskaźników powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze i przyjęto wartość dla planowanej inwestycji zgodną ze wskazaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ zatem w sposób dowolny przyjął ww. wartość, nie uzasadniając właściwie dlaczego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie wyniósł średniej wartości dla analizowanego obszaru lub co najmniej wartości właściwej dla zabudowy usługowej na danym obszarze. Kolejnym spornym parametrem jest szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 6 ust. 1). Z unormowania tego wynika zatem, że podobnie jak dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W § 6, analogicznie jak w poprzednich, w ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w zasadzie przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie organ zastosował § 6 ust. 2 rozporządzenia wyznaczając dopuszczalną szerokość elewacji frontowej w granicach od 23 m do 35 m, gdyż w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi 12,3 m, na co wpływ ma liczna zabudowa bliźniacza i szeregowa, w której budynki mają szerokości elewacji frontowych od 6 m do 7 m. Budynki te tworzą jednak jedną bryłę o znacznych szerokościach, jak np. na działkach nr [...] do [...] (42 m). Ponadto budynki o funkcji usługowej mają szerokość elewacji frontowej od 6 m (działka nr [...]) do 37 m (działki nr [...]). Za należycie uzasadnione należy zatem uznać zastosowanie odstępstwa w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia, gdyż zabudowa usługowa o szerokości elewacji frontowej w granicach od 23 m do 35 m wpisuje się w obowiązujący ład przestrzenny. Odnosząc się do parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określanej zgodnie z § 7 rozporządzenia Sąd stwierdza, że wartość tego wskaźnika została określona przez organ z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w analizie urbanistycznej odstąpiono od obliczenia średniej wartości parametru wysokościowego, gdyż ze względu na duże zróżnicowanie wysokości budynków w obszarze analizowanym obliczone średnie miałyby dość przypadkowe wartości. W analizie odniesiono się więc do działek bezpośrednio sąsiadujących. Wskazano, że na działce nr [...] budynek mieszkalny posiada wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 7 m, budynek na działce nr [...] – 4,5 m, na działce nr [...] – 4,9 m, na działce nr [...] – 6,1 m, zaś na działce nr [...] – 5,6 m. Nie znajduje zatem uzasadnienia wyznaczenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. w wysokości od 3,4 m do 4,0 m. Zauważyć należy, że jest to wartość znacząco niższa od wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków sąsiednich. Nawet jeśli uznać za uzasadnione odstąpienie od przyjęcia średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, tak niewystarczające w ocenie sądu jest wskazanie, że możliwe jest ustalenie wartości niższej niż wartości budynków na działkach sąsiednich z uwagi na wszystkie pozostałe parametry planowanego budynku. Z całej analizy i uzasadnienia decyzji wyłania się zatem obraz, że organy określiły dla inwestycji parametry na podstawie najkorzystniejszych dla inwestora wskaźników, co w zakresie wyznaczenia linii nowej zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu inwestycji, czy też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie zostało uzasadnione w sposób nie budzący wątpliwości co do takiego doboru parametrów. Wprowadzając tak korzystne dla inwestora i tak daleko odlegle od wartości średnich odstępstwa organy powołały się na przepisy rozporządzenia umożliwiające zastosowanie odstępstw od reguł ogólnych ustalania wskaźników i parametrów nowej zabudowy (§4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Są to natomiast regulacje szczególne, a zatem odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zabieg polegający na określaniu parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wybranych w obszarze analizowanym, najbardziej pasujących do wskazanych we wniosku wartości, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego nie jest uznawany za wystarczająco zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18 i 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18). Takiego usprawiedliwienia uzasadnienia obu decyzji nie zawierają. W szczególności nie wykazano dlaczego w stosunku do planowanej inwestycji zasadne było zastosowanie parametrów wziętych "wybiórczo" z analizowanego terenu. W odniesieniu do linii nowej zabudowy przyjęto dwie wybrane w analizie urbanistycznej działki, nawet nie graniczące z terenem planowanej inwestycji. W stosunku do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki przyjęto natomiast porównanie do zabudowy o charakterze usługowym, jednak parametr ten ustalono w sposób odbiegający i zawyżający dotychczasowo występujące w obszarze analizowanym. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyrównano do zabudowań położonych najbliżej terenu planowanej inwestycji, jednak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku ustalono jako znacząco niższą niż dla zabudowy sąsiedniej. W konsekwencji zabudowa na działkach nr [...] będzie znacząco różniąca się od zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym pod względem każdego z parametrów poczynając od wskaźników powierzchni zabudowy, na wskaźniku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej kończąc. 9. Uznając podniesione w skardze zarzuty za zasadne wobec stwierdzonego wyżej naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 7 ust 4. rozporządzenia, należało uwzględnić skargę, gdyż uchybienia te miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Ze względu na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej i omówioną wyżej potrzebę uzupełniania postępowania dowodowego należało uchylić również decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organ będzie związany dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach należnych skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. H. Adamczewska-Wasilewicz G. Saniewski M. Pawełczak