II SA/Bd 411/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stypendium doktoranckiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] w B. na rzecz M. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Dziekan Wydziału Inżynierii Mechanicznej Uniwersytetu [...] w B. poinformował M. W., że złożony przez niego wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego na II roku stacjonarnych studiów doktoranckich w dziedzinie nauk technicznych, w dyscyplinie budowa i eksploatacja maszyn prowadzonych przez Wydział Inżynierii Mechanicznej w roku akademickim 2016/2017 pozostawia się bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że wnioskodawca – M. W. w roku akademickim 2015/2016 uzyskał ocenę dostateczną plus z przedmiotu Język angielski, nie spełniając tym samym wymogów regulaminowych. W piśmie zatytułowanym "odwołanie" z dnia [...] grudnia 2016 r. M. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego. Zarzucił, że decyzja odmowna jest prawnie bezzasadna. Podkreślił, że Plan studiów umocowany w Regulaminie Studiów Doktoranckich (studia III stopnia) [...] stanowi, iż przedmiot Język angielski zarówno na pierwszym, jak i drugim semestrze kończy się zaliczeniem. Ponieważ w rozdziale II ust. 7 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich mowa jest wyłącznie o egzaminach, a nie zaliczeniach to złożone odwołanie jest zasadne. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Rektor Uniwersytetu [...] w B., powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), art. 200 ust. 1, 2, 3 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1842), § 12 ust. 1 Rozporządzenia MNiSW z 13 kwietnia 2016 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz.U. z 2016 r. poz. 558), Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich w [...] wprowadzonego Uchwałą nr [...], Senatu [...] z [...] czerwca 2016 r. – odmówił przyznania M. W. stypendium doktoranckiego na II roku stacjonarnych studiów doktoranckich w dziedzinie nauk technicznych, w dyscyplinie budowa i eksploatacja maszyn prowadzonych przez Wydział Inżynierii Mechanicznej, w roku akademickim 2016/2017. W uzasadnieniu organ stwierdził, że brak było podstaw do pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku M. W. o przyznanie stypendium doktoranckiego. Organ, ponownie rozpatrując wniosek strony wskazał, że przy ustalaniu prawa do stypendium doktoranckiego na II roku i kolejnych latach studiów, przy ocenie wniosku, bierze się pod uwagę oceny uzyskane przez doktoranta w roku poprzedzającym złożenie wniosku. Organ wyjaśnił, że Regulamin przyznawania stypendiów doktoranckich uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich w [...] , rozdział II ust. 7 pkt 1 precyzuje oceny, jakie brane są pod uwagę tj. dobre i bardzo dobre. Dotyczą one każdej formy zaliczenia stosowanej na danym wydziale. Zgodnie § 15 pkt 2 Regulaminu Studiów Doktoranckich weryfikację i ocenę efektów kształcenia przeprowadza się w formie zaliczenia lub egzaminu. Wskazał, że bez znaczenia jest, iż w Regulaminie przyznawania stypendiów doktoranckich uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich w [...] nie wymienia się zaliczenia, gdyż Regulamin Studiów Doktoranckich jest aktem nadrzędnym. Ponieważ na WIM są stosowane tylko zaliczenia, więc tylko oceny z zaliczeń są brane pod uwagę. Odwołujący zaś otrzymał ocenę dostateczną z j. angielskiego, co pozbawia prawa do otrzymania stypendium. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] złożył M. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2016 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie: - Rozdziału II ust. 7 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich [...] (załącznik nr 1 do uchwały senatu nr [...] z [...].06.2016 r.) w zw. z Planem studiów dla dyscypliny Budowa i Eksploatacja Maszyn na Wydziale Inżynierii Mechanicznej (dalej "Plan studiów") w zw. z § 4 ust. 10 oraz § 15 ust. 2 Regulaminu studiów doktoranckich [...] (załącznik do uchwały nr [...] z [...].09.2015 r.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie przy ocenie wniosku o przyznanie stypendium, oceny z zaliczenia przedmiotu języka angielskiego, podczas gdy przy ocenie wniosku o stypendium winno się brać jedynie oceny z egzaminów, zaś zgodnie z Planem studiów język angielski podlega ocenie w drodze zaliczenia, a nie egzaminu; - Rozdziału II ust. 7 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich [...] (załącznik nr 1 do uchwały senatu nr [...] z [...] .06.2016 r.) w zw. z § 4 ust. 10 oraz § 15 ust. 2 Regulaminu studiów doktoranckich [...] (załącznik do uchwały nr [...] z [...] .09.2015 r.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wskazane postanowienia Regulaminu studiów doktoranckich [...] są postanowieniami nadrzędnymi wobec postanowień Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich [...], podczas gdy przy ocenie wniosku o stypendium to postanowienia Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich [...], jako szczególne względem postanowień Regulaminu studiów doktoranckich [...], winny być stosowane w pierwszej kolejności; - przepisu art. 200 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z Rozdziałem II ust. 7 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich [...] (załącznik nr 1 do uchwały senatu nr [...] z dnia [...] .06.2016 r.) w zw. z Planem studiów, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i takie ukształtowanie Planu studiów, który uniemożliwia doktorantom objętym tym Planem formalne wystąpienie o stypendium, gdyż Plan studiów przewiduje jedynie zaliczenia przedmiotów, zaś Regulamin określa kryterium oceny z egzaminów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Według § 2 sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd kierując się powyższymi kryteriami dostrzegł z urzędu, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tych okolicznościach skargę na zaskarżoną decyzję należało uwzględnić i stwierdzić nieważność decyzji z uwagi na przyczynę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Rektora Uniwersytetu [...] im. [...] w B. z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] o odmowie przyznania skarżącemu stypendium doktoranckiego na II roku stacjonarnych studiów doktoranckich w dziedzinie nauk technicznych, w dyscyplinie budowa i eksploatacja maszyn prowadzonych przez Wydział Inżynierii Mechanicznej, w roku akademickim 2016/2017. W powyższej decyzji ww. organ, działając jako organ II instancji, rozpoznał odwołanie od pisma Dziekana powyższej uczelni z dnia [...] listopada 2016 r. informującego skarżącego o pozostawieniu jego wniosku o przyznanie stypendium bez rozpatrzenia z powodu niespełnienia wymogów regulaminowych. Stanowisko o zaistnieniu w przedmiotowej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy wyprowadzić z tego, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie jest decyzją administracyjną. Instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania uregulowana jest w art. 64 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Organ administracji nie może wykorzystywać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny przedstawionego podania oraz jego załączników (teza pierwsza wyroku NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania, chyba że wnoszący podanie nie podał swojego adresu i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie danych posiadanych przez organ. W takiej sytuacji wnoszącemu podanie przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ powinien pouczyć wnoszącego podanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13). Analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdza, że skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. złożył odwołanie od pisma z dnia [...] listopada 2016 r., będącego informacją o pozostawieniu podania bez rozpoznania, a nie decyzją administracyjną. Wobec powyższego, Rektor rozpoznając odwołanie w sytuacji, gdy brak było przedmiotu zaskarżenia - decyzji administracyjnej, rażąco naruszył przepis art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W przypadku czynności materialno-technicznej pozostawienia wniosku bez rozpoznania występuje brak przedmiotu zaskarżenia - decyzji administracyjnej. Udzielona natomiast skarżącemu w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie przewiduje możliwości wniesienia odwołania, lecz skargę na bezczynność organu. W związku z powyższym Rektor Uniwersytetu [...] nie mógł rozpatrzyć niedopuszczalnego odwołania. Poza tym, szczegółowa analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że orzeczenie wydane przez Rektora jest decyzją wydaną w drugiej instancji, o czym świadczy podstawa prawna orzeczenia, stanowisko w uzasadnieniu decyzji: "Rozpatrując odwołanie z dnia [...] grudnia 2016 r." oraz pouczenie, że decyzja jest ostateczna i przysługuje od niej wniesienie skargi do WSA w Bydgoszczy. O charakterze drugoinstancyjnym zaskarżonej decyzji wypowiedziały się również zgodnie strony do protokołu w dniu rozprawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że oprócz tego, że odwołanie było niedopuszczalne Rektor wydał decyzję jako organ odwoławczy całkowicie sprzeczną z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 K.p.a. Według powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji: "§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Rozstrzygnięcie Rektora jako organu odwoławczego, w sytuacji dopuszczalności odwołania (co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie) powinno zostać wydane na podstawie jednego z rozstrzygnięć zawartego w art. 138 k.p.a. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ odmówił przyznania skarżącemu stypendium doktoranckiego na II roku stacjonarnych studiów doktoranckich w dziedzinie nauk technicznych, w dyscyplinie budowa i eksploatacja maszyn prowadzonych przez Wydział Inżynierii Mechanicznej, w roku akademickim 2016/2017. Treść zatem samego rozstrzygnięcia odpowiada stanowisku organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jako podstawę materialnoprawną organ powołał art. 200 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w jednostce naukowej - jej dyrektor. To, że ustawodawca określił właściwość rektora i jego kompetencje w przyznaniu stypendium doktoranckiego skutkuje tym, że żaden inny organ nie może go w tym zastąpić. Z mocy prawa rektor jest powołany do załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji, jaką jest przyznanie stypendium doktoranckiego, w drodze decyzji. Stypendium doktoranckie może otrzymać wyłącznie uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich. Świadczenie to przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może otrzymywać". Organem uprawnionym do jego przyznania jest rektor uczelni lub też dyrektor jednostki naukowej. Powyższe stypendium doktoranckie nie jest świadczeniem zaliczonym do pomocy materialnej przyznawanej doktorantom na mocy art. 199 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Jest to istotna okoliczność, którą organ powinien wziąć pod uwagę, gdy w przedmiotowej sprawie w związku z podaniem skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. doszło do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stypendium doktoranckiego. Z powyższego stanowiska Sądu wynika, że do rażącego naruszenia przepisów prawa doszło w przedmiotowej sprawie na wielu płaszczyznach. Kluczowe jednak było rozpoznanie niedopuszczalnego odwołania. Ponownie rozpatrując sprawę Rektor, jako organ właściwy i kompetentny do rozpoznania wniosku o przyznanie stypendium doktoranckiego, wyjaśni ze skarżącym jaki charakter ma pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. zatytułowane "odwołanie". Wyjaśnienia wymaga, czy rzeczywiście skarżący podtrzymuje stanowisko, że jest to odwołanie, czy też skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, uważa że podanie należy traktować jako zażalenie do organu wyższego stopnia, wniesione w trybie obowiązującego wówczas art. 37 § 1 K.p.a., ponieważ domaga się wydania decyzji przez Rektora jako organu I instancji. Taka konstrukcja również jest możliwa, ponieważ skarżący, jak i organ pozostawali błędnie w przekonaniu, że w sprawie Dziekan działał jako organ I instancji. Przepis art. 37 § 1 K.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Z mocy art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego, wpisu od skargi oraz wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 680 zł.