II SA/Bd 417/07

Dnia 25 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 roku sprawy ze skargi Kamila W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] 2006 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r., znak [...] Wójt Gminy L. odmówił Wiesławie i Kamilowi W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-magazynowego we wsi J. na działkach nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż wyżej wspomniane działki będące własnością Marianny i Kazimierza M., stanowią nieużytek powstały po eksploatacji żwiru i są niezabudowane, niezadrzewione, otoczone terenem leśnym. Wskazał również, iż teren ten nie został objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie istnieje obowiązek sporządzania planu dla tego terenu, w poprzednim zaś planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy L., który utracił swą ważność z dniem [...] 2003 r., oznaczony był jako nieużytki i bagna. Z uzasadnienia wynika ponadto, iż wyżej wymienione działki nie są położone w granicach obszaru podlegającego szczególnej ochronie z tytułu przepisów o gruntach rolnych i leśnych, terenach górniczych, terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, terenach zamkniętych i nie są objęte ochroną konserwatorską. Wnioskowany teren położony jest natomiast w obszarze chronionego krajobrazu doliny Drwęcy i obowiązują na nim rygory wynikające z rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu oraz na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęć wody "Drwęca-Jedwabno" objętym ustaleniami wynikającymi z rozporządzenia Nr [...] r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] 2005 r. (Dz. Urzęd. Woj. Kuj-Pom. Nr 112, poz. 1938). Odnosząc się do wymogów wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji stwierdził, iż działki objęte decyzją posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [..] łączącą się z drogą gminną nr [...], istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem organu I instancji działki [...] nie spełniają natomiast warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1, bowiem działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, tj. działki nr [...] stanowią teren leśny i nie występuje na nich żadna zabudowa, a więc nie można określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dla działek objętych decyzją. Ponadto proponowany sposób zagospodarowania terenu jest, w ocenie organu, niezgodny z przepisami odrębnymi. Decyzją Wojewody T. z dnia [...] 1994 r. Spółka Cywilna B. I Kopalnia K. uzyskała bowiem zezwolenie na wydobywanie piasku ze złoża "J." i w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania określono, iż rekultywacja tych terenów po zakończeniu eksploatacji nastąpi przez ich zalesienie. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy L. Kamil W. podniósł, że zespół działek o nr [...] spełnia łącznie wszystkie wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w ich najbliższym otoczeniu istnieje rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zarzucił przy tym organowi wybiórcze stosowanie przepisów cytowanej wyżej ustawy. Wskazał również, że poprzedni właściciel nieruchomości mimo obowiązku nie dokonał rekultywacji terenu poeksploatacyjnego z powodu braku środków finansowych, zaś obecnie jedynym sposobem na wykonanie rekultywacji jest przeznaczenie gruntu pod zabudowę mieszkaniową, dzięki czemu uzyskałby na nią środki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach uzasadnienia organ odwoławczy zakwestionował ustalenia Wójta Gminy L. dotyczące braku możliwości określenia wymogów dotyczących nowej zabudowy, podnosząc, iż wprawdzie w obszarze, w którym przeprowadzano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dominują lasy oraz użytki rolne, to jednak znajdują się tam również tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi (działki nr [...] ), co pozwalałoby na określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy. Podtrzymał natomiast stanowisko organu I instancji dotyczące sprzeczności projektowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, wskazując, iż organy administracji są związane decyzją, na podstawie, której prowadzone było wydobycie kruszywa i w której określono, że rekultywacji terenu poeksploatacyjnego należy dokonać przez zalesienie. Obowiązek rekultywacji, zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania złoża obciążać będzie każdoczesnego właściciela nieruchomości. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z obowiązku jego rekultywacji uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez odwołującego się inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Kamil W. ponowił argumentacje zawartą w odwołaniu, podnosząc, iż jego zdaniem działki nr [...], położone w J., gmina L., spełniają warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku garażowo-magazynowego. Na przeciwko wjazdu na teren inwestycji istnieje już bowiem rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Podał również, iż ma zamiar zasadzić krzewy i drzewa w pobliżu posesji i założyć szkółkę leśną. Jego zdaniem brak możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej przyczyni się do nie wykonania rekultywacji, na którą zabraknie środków finansowych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu, w tym polegająca na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na to, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy L. utracił moc obowiązującą, rozpatrując wniosek Wiesławy i Kamila W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działkach [...] organ obligowany był dokonać oceny, czy spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy niezbędne do wydania pozytywnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc organ musiał przeanalizować, czy zmierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Poza sporem pozostaje, iż planowana inwestycja spełnia wymogi przewidziane w punktach 2, 3 i 4 ust. 1 wskazanego artykułu. Nadto podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że istnieje możliwość określenia przez Wójta Gminy L. wymagań dotyczących nowej zabudowy, stosownie do punktu 1, poprzez przeprowadzenie uwzględniającej wymogi przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) analizy na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także jego wykładnia systemowa (ochrona uprawnień właściciela, zachowane zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy - art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy)i celowościowa (retio legis zawartego w nim uregulowania to ochrona ładu przestrzennego a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam, gdzie nie ma planu miejscowego) wskazują bowiem, że pojęcie działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie należy interpretować w sposób bardzo szeroki. Chodzi tu o działkę sąsiednią, jako mieszczącą się w szerokim sąsiedztwie, okolicy. Uznanie za sąsiednie tylko tych działek, które nie graniczą ze sobą, w niniejszym przypadku zabudowanych działek nr [..], znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W praktyce orzeczniczej przyjęto, iż wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, gdyż nie jedna działka lecz tylko pewien obszar tworzący urbanistyczną całość pozwala organom na dokonanie jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu wyszczególnionych w wymienionym przepisie warunków. Tak więc istniejąca zabudowa wymienionych wyżej działek nr [...] może służyć do określenia, jakim wymogom winna odpowiadać nowa zabudowa nieruchomości wnioskodawców. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Przepisy odrębne zawierają ustawy dotyczące między innymi ochrony przyrody i środowiska, prawo wodne oraz prawo geologiczne i górnicze. Charakter taki mogą również mieć regulacje aktów prawa miejscowego. Wbrew stwierdzeniu organu I instancji ustalenia rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] 2005 r. nie dotyczą działek nr 30/5, 31/5 i 35/5, gdyż nie leżą one w strefie ochronnej ujęć wody "D." - ani na terenie ochrony bezpośredniej, ani też na terenie ochrony pośredniej. Jak wynika z załącznika Nr 2 do wymienionego rozporządzenia, na terenie miejscowości Józefowo w obrębie strefy ochrony pośredniej usytuowane są jedynie działki nr 21, 22, 24/1, 38, 39 i 40. Miejsce planowanej inwestycji znajduje się natomiast w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy lecz odnoszące się do niego ustalenia zawarte w rozporządzeniu nr 12 Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urzęd. Woj. Kuj. – Pom., Nr 72, poz. 1376) nie uniemożliwiają lokalizacji obiektów budowlanych na działkach nr 30/5, 31/5 i 35/5. Przeszkodę w powyższym zakresie mogą stanowić natomiast, ze względu na to, iż działki te położone są na terenie wydobywanej tu uprzednio ze złoża kopaliny, przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005 r., Nr 228, poz. 1947; ze zm.). W myśl art. 143 cyt. ustawy dokumentacje geologiczne, projekty badań geologicznych oraz projekty zagospodarowania złoża, zatwierdzone zgodnie z dotychczasowymi przepisami, pozostają w mocy. Organy właściwe do ich zatwierdzenia mogły jednak w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, nakazać ich zmianę lub uzupełnienie. W punkcie 2 przedłożonej Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kserokopii decyzji Wojewody [...] nr [..] z dnia [...] 1994 r. udzielającej Spółce Cywilnej "[...] – I Kopalnia K. koncesji na wydobywanie piasku ze złoża "Józefowo" nałożono na wskazany podmiot obowiązek uzyskania zatwierdzenia w organie koncesyjnym projektu zagospodarowania złoża określającego między innymi sposób zagospodarowania odpadów i terenów poeksploatacyjnych. Jakkolwiek organy obydwu instancji w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć powołały się na fakt zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża "[...]" i wynikającą z niego konieczność rekultywacji terenu powydobywczego przez jego zalesienie, to do akt administracyjnych nie załączono ani wymienionego projektu zagospodarowania, ani też zatwierdzającego go rozstrzygnięcia (ewentualnie kserokopii). Dokumentów tych nie przedłożono również w toku postępowania sądowego, mimo wezwania przez Sąd. W tym stanie rzeczy uznając, że dokonane w niniejszej sprawie ustalenia mające wpływ na jej wynik nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, a tym samym zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy L. wydane zostały z naruszeniem przepisów 7, 77 § 1 i 80 kpa, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec, jak w sentencji.