II SA/Bd 418/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu [...] sierpnia 2017 r., do Starosty [...] wpłyną wniosek skarżącego H. W. o wydanie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Przy wniosku złożono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (B-3) oraz projekt techniczny na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...]. [...] dz. nr [...] w I.. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Starosta I. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] sierpnia 2017 r., wniosła E. P. będąca współwłaścicielem działki inwestycyjnej nr [...]. Wojewoda K. - P. decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o pisemną zgodę współwłaściciela nieruchomości na wykonanie powyższych robót. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., Starosta I., działając na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 j.t.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t.) odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2017 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie poprzez uwzględnienie jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., a tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę lub ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu uzyskania przez wnioskodawcę orzeczenia Sądu Rejonowego zastępującego zgodę współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości - E. P. na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Ponadto odwołujący stwierdził, że "wcześniej (przed wystąpieniem konfliktu pomiędzy stronami), E. P. wyraziła zgodę na przyłączenie do sieci gazowej budynku mieszkalnego położonego w I. przy ul. [...]. [...] 70, nr [...] i wykonanie przyłącza, o czym ma świadczyć umowa nr [...] o przyłączenie do sieci gazowej dla I-szej grupy przyłączeniowej zawarta w dniu [...] kwietnia 2007 r. w I.. Wojewoda [...] – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda stwierdził, że inwestor (tj. skarżący) został zobowiązany przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., do uzupełnienia złożonego wniosku o pisemną zgodę współwłaściciela nieruchomości na wykonanie przedmiotowych robót. Decyzja zaś o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r., czyli po upływie 21 dni od otrzymania postanowienia przez skarżącego. Zasadnie zatem Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, skoro inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił nałożonego na niego obowiązku, stosownie do art. 35 ust 3 Prawa budowlanego Zdaniem Wojewody nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, iż współwłaścicielka - E. P., wraziła zgodę na wykonanie instalacji gazowej także wewnątrz budynku mieszkalnego, podpisując umowę z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] o przyłączeniu do sieci gazowej dla I-szej grupy przyłączeniowej, gdyż treść § 1 ust. 1 tej umowy świadczy jedynie o tym, że E. P. wyraziła zgodę na przyłączenie obiektu tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...]. [...] 70 w I., numer działki 82/10 do sieci gazowej, nie zaś na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w samym budynku. Ponadto o braku wrażenia zgody przez E. P. na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji, zdaniem organu odwoławczego świadczy jej odwołanie z dnia [...] sierpnia 2017 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], które było przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] października 2017 r., znak: WIR. VIII. 1.196.2017.SB. W odwołaniu tym skarżąca wskazała, że "Nie ma między nami porozumienia co do inwestycji tego typu w tym miejscu. H. W. mimo wiedzy na temat braku koniecznej zgody współwłaściciela, podjął kroki doprowadzające do wydania decyzji zatwierdzającej ten projekt''. Niezasadny w ocenie Wojewody jest również wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania przez wnioskodawcę orzeczenia Sądu Rejonowego w I. zastępującego zgodę współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości - E. P. na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym. Z treści bowiem już samego odwołania wynika, że skarżący jeszcze nawet z takim wnioskiem nie wystąpił, a dopiero nosi się z zamiarem jego złożenia. Oczywistą rzeczą jest zatem to, że organ odwoławczy nie może uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych (warunków). Wpływało by to bowiem na brak stabilności obrotu prawnego. Kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przekonaniu Wojewody ma zasadnicze znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia kończącego sprawę, gdyż zgodnie z opisem technicznym, znajdującym się w aktach sprawy, inwestycja projektowana jest również w częściach wspólnych nieruchomości stanowiącej współwłasność inwestora i E. P.. Ingerencja w część wspólną stanowi natomiast czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Dlatego też niemożliwe jest zatwierdzenie takiego projektu budowlanego bez uzyskania zgody na jego realizację wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W skardze do Sądu H. W. wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji i ich zmianę oraz zawieszenie postępowania do czasu uzyskania przez wnioskodawcę orzeczenia Sądu Rejonowego zastępującego zgodę współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości - E. P. na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Skarżący ponownie stwierdził, że E. P. wyraziła zgodę na przyłączenie do sieci gazowej budynku mieszkalnego położonego w I. przy ul. [...]. [...] 70, nr [...] i wykonanie przyłącza, o czym ma świadczyć umowa nr [...] o przyłączenie do sieci gazowej dla I-szej grupy przyłączeniowej zawarta w dniu [...] kwietnia 2007 r. w I.. Wbrew stanowisku zajętemu w przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącego absurdalnym byłoby ograniczenie wyrażenia zgody przez E. P. wyłącznie na przyłączenie obiektu tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...]. [...] 70 w I. do sieci gazowej dla I grupy przyłączeniowej i powoływanie się na istniejącą w budynku instalację gazową, skoro wszyscy współwłaściciele nie wyraziliby uprzednio zgody na wykonanie instalacji. Zdaniem skarżącego E. P. jako współwłaściciel nieruchomości poprzez niewyrażenie ponownej zgody na wykonanie instalacji gazowej wewnątrz budynku stanowiącego współwłasność w udziałach własności po 1/2 części, nie ma prawa uniemożliwiać korzystania z tego budynku i narażać go na dewastację i zniszczenie poprzez jego nieużywanie, zagrzybienie, zaciekanie itp. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym, dokonana przez Wojewodę ocena, iż niezasadny jest wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania orzeczenia sądowego zastępującego zgodę współwłaścicielki E. P. na wykonanie wewnętrznej instalacji, w ocenie skarżącego jest niesłuszna, niezrozumiała i kłóci się ze zdrowym rozsądkiem, bowiem zgodnie z prawem jeden ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej nie może swoim postępowaniem doprowadzać do niszczenia majątku wspólnego i powodować celowo szkodę w majątku innych współwłaścicieli. Tak jest w jego ocenie w przedmiotowej sprawie, a uzyskanie orzeczenia sądu zastępującego zgodę E. P. na wykonanie instalacji nie jest zdarzeniem "przyszłym i niepewnym", bowiem uzyskanie orzeczenia sądu zastępującego zgodę E. P. na wykonanie instalacji w budynku przy ul. [...]. Ucha 70 w I. wynika wprost z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązki organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego reguluje art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej jako "Prawo budowlane"). W myśl ustępu 1 tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ustępie 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ustępie 1 oraz w art. 32 ust. 4 cytowanej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnicza kwestia, stanowiąca przedmiot sporu, a wymagająca rozstrzygnięcia w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sprowadzała się do zbadania prawidłowości dokonanych w sprawie przez organy ustaleń dotyczących dysponowania przez inwestora nieruchomością objętą wnioskiem na cele budowlane, tj. ocenienia, czy przysługuje mu odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, która objęta została projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość gruntowa z położonym na niej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. [...] 70 dz. nr [...] w I., stanowi przedmiot współwłasności dwóch osób: skarżącego i E. P. w udziałach po ˝ dla każdego podmiotu. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności ocenia się według reguł prawa cywilnego. W świetle prawa cywilnego każdy ze współwłaścicieli może samodzielnie rozporządzać swoim udziałem we współwłasności. Do czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną potrzeba jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zgoda właścicieli na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu musi być niewątpliwa. W razie braku zgody, współwłaściciele nieruchomości, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd cywilny o zezwoleniu na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Sąd orzeka o powyższym mając na uwadze cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (vide: art. 199 kodeksu cywilnego). Uproszczenie kompletowania dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, polegające na konieczności złożenia jedynie oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ - mimo tego, że posiada wiedzę o nieprawdziwości takiegoż oświadczenia, nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1735/06, LEX nr 453475). Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może zostać jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 132/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W ocenie Sądu organy obu instancji weryfikując uprawnienie inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane słusznie uznały, że współwłaścicielka nieruchomości E. P. podpisując umowę z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] o przyłączeniu do sieci gazowej dla I-szej grupy przyłączeniowej, wyraziła zgodę na przyłączenie obiektu tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...]. [...] 70 w I., numer działki 82/10 do sieci gazowej, nie zaś na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w samym budynku. Ponadto trafnie wskazano, że o braku wrażenia zgody przez E. P. na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji, świadczy jej odwołanie z dnia [...] sierpnia 2017 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jest oczywiste, że zgoda właściciela nieruchomości, który upoważnia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana wyraźnie, na tyle jednoznacznie, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości, nie może być jedynie dorozumiana. Ze złożonego przez właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie określonego obiektu budowlanego, czy zrealizowanie określonych robót budowlanych na swej działce. Należy dodać, że w przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpi jedna z nich, nie przedstawiając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (podobnie rzecz ma się, gdy inwestor dysponuje jedynie zgodą jednego ze współwłaścicieli nieruchomości) wówczas wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne. Wydanie w takiej sytuacji decyzji pozytywnej stanowiłoby bowiem istotne naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze współwłasnością w częściach ułamkowych nieruchomości. Oceniając więc w świetle prawa cywilnego uprawnienie inwestora do zabudowania przedmiotowej nieruchomości należy wskazać, że wykonanie robót budowlanych na takiej nieruchomości należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, które wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współużytkowników (współwłaścicieli) nieruchomości. Zgonie bowiem z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.c."), do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli; w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych jest zatem równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta natomiast stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Należy przy tym dodać, że w tej sprawie inwestor nie wykazał swojego prawa do dysponowania nieruchomością na celu budowlane nawet gdyby uznać, że wykonanie projektowanych robót budowlanych stanowić będzie czynność zwykłego zarządu. Zgodnie bowiem z art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli; w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Jednak – co równie istotne w niniejszej sprawie – ewentualne działanie inwestora w kierunku uzyskana zastępczej zgody sądu na dokonanie określonej czynności prawnej, musi wykroczyć poza sferę zamiaru i uzyskać jakikolwiek materialny kształt. Organy administracji publicznej orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania decyzji administracyjnej, a więc nie mogą uwzględniać ewentualnych zdarzeń przyszłych, których wystąpienie z natury rzeczy ma charakter niepewny. Reasumując należało uznać, że inwestor w niniejszej sprawie nie wykazał swojego prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w sposób wymagany przepisami art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 Prawa budowlanego, a zatem nie spełnił podstawowego warunku do uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji odmownej było zatem w pełni uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.