II SA/Bd 42/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zgodności wykonania obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. nr [...] z dnia [...] 2004 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 42/05 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 54 ust.1, art. 81 ust. 1 i 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), po przeprowadzeniu na wniosek M. K. postępowania wyjaśniającego w sprawie przebiegu trasy linii kablowej SN 15 kV zasilania podstawowego oczyszczalni ścieków w N. gmina G. stwierdził, że wymieniona linia kablowa przebiegająca przez działki nr [...] w Ś. zrealizowana została z odstępstwami w stosunku do jej trasy projektowanej w dokumentacji zatwierdzonej pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] 2001 r. i nie przebiega przez działkę nr [...] oraz orzekł o umorzeniu powyższego postępowania. Powodem złożenia przez M. K. wniosku inicjującego postępowanie administracyjne było przerwanie podczas prac ziemnych, wykonywanych przez jej pracownika w dniu 14 października 2002 r. przedmiotowej linii kablowej w miejscu, w którym zgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym przez Starostę Powiatowego w G. nie powinna się ona znajdować, a konsekwencją powyższego zdarzenia było skierowanie przez inwestora – Z. po naprawieniu uszkodzonej linii, sprawy do Sądu Rejonowego – [...]. Wyżej wymieniona wniosła o przeprowadzenie dowodu z faktycznego przebiegu linii kablowej w terenie w stosunku do jego trasy przewidzianej w pozwoleniu na budowę oraz wynikającej z inwentaryzacji powykonawczej. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że w oparciu o dokonane oględziny w terenie i materiały archiwalne Starostwa Powiatowego w G. ustalono, iż kabel faktycznie ułożony został z odchyłkami w stosunku do trasy projektowanej, lecz do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy załączone były wymagane art. 57 ust. 1 prawa budowlanego wymagane dokumenty, w tym mapa poinwentaryzacyjna z naniesioną trasą rzeczywistą położonego kabla, a organ przyjmujący zawiadomienie, którym był wówczas Starosta Powiatu G., nie wniósł sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania obiektu, sankcjonując tym samym wprowadzone odstępstwa, w związku z czym postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podano także, iż również dysponenci terenu na trasie inwestycji podczas jej realizacji i po jej zakończeniu nie wnieśli zastrzeżeń co do umiejscowienia kabla. Wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji M. K. podniosła zarzuty: • obrazy art. 6, 7, 8, 12 § 1 kpa poprzez: - nie dokonanie, w oparciu o dziennik budowy linii kablowej oraz przy użyciu urządzenia do lokalizacji kabli (będącego w dyspozycji Z.), precyzyjnych ustaleń co do odchyleń w ułożeniu kabla przez działki 299/1, 299/2, 301/5, 301/6 (a zwłaszcza w miejscu uszkodzenia kabla) w stosunku do jego przebiegu przewidzianego w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie oraz w inwentaryzacji powykonawczej i nie ustosunkowanie się do wpływu tych odstępstw na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym powyższej inwestycji, - oparcie się na niektórych tylko dowodach z pominięciem innych dowodów, w tym – na niezweryfikowanej inwentaryzacji powykonawczej faktycznego przebiegu linii kablowej, • związanej z naruszeniami wymienionymi w pkt a i b obrazy art. 107 § 3 kpa poprzez nie spełnianie przez uzasadnienie decyzji określonych w tym przepisie wymogów, • naruszenia art. 10 § 1 kpa obligującego do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, • nie zbadania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie posiadanych uprawnień przebiegu procesu inwestycyjnego i nie określenia sposobu przywrócenia stanu zgodności z prawem, w tym zasadności wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji ostatecznej Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] 2001 r. o pozwoleniu na budowę linii kablowej, przy uwzględnieniu ustalenia danych o osobach winnych powstałych zaniedbań i niewykonania obowiązku wynikającego z art. 304 § 2 kpa w związku z art. 231 § 1 kk, • niewyjaśnienia okoliczności przyjęcia przez Starostwo Powiatowe w G. zawiadomienia o zakończeniu budowy mimo wynikającej z inwentaryzacji powykonawczej częściowej zmiany przebiegu linii kablowej oraz nie zgłoszenia mimo powyższego odstępstwa przez Starostę sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania tej linii, • posłużenia się przez inwestora – Z. w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w T. niezgodnym z prawdą oświadczeniem geodety, iż trasa projektowanego kabla została ułożona zgodnie z dokumentacją projektową. Po przeprowadzeniu w związku z wymienionym odwołaniem uzupełniającego postępowania dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał w dniu [...] 2004 r. decyzję sygn. [...] o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że analiza akt postępowania pierwszoinstancyjnego, akt Starostwa Powiatowego w G. zawierających decyzję z dnia [...] 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. pozwolenia na budowę linii kablowej, dziennika budowy tej linii oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, potwierdziła słuszność wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego powzięte przez organ nadzoru budowlanego I instancji działania w sposób wystarczający wyjaśniły sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obu stron. Za nieuzasadnione uznał organ żądanie przeprowadzenia dowodu w postaci ustalenia przebiegu kabla w terenie za pomocą urządzeń wykrywających oraz zweryfikowania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, gdyż inwentaryzacja powykonawcza (którą udostępniono PINB i stronom postępowania do wglądu podczas oględzin w dniu 16.06.2004 r.) sporządzona przez uprawnionego geodetę jest dokumentem wystarczającym do stwierdzenia odstępstw trasy kabla od trasy projektowanej, a jak wynika z akt sprawy (vide: oświadczenie kierownika budowy złożone do protokołu oględzin oraz załączone do akt oświadczenie geodety z dnia 13.04.2004 r.) w miejscu uszkodzenia kabla zaznaczonego na arkuszu nr 5 inwentaryzacji powykonawczej (działka [...]) żadnego odchylenia trasy kabla nie stwierdzono. Z uzasadnienia wynika, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, bowiem zawiera podstawę prawną oraz uzasadnienie wyjaśniające sytuację prawną i przyjęte rozstrzygnięcie. Nadto uznano za nietrafny zarzut pomijania przez organ I instancji milczeniem kwestii wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę linii kablowej, gdyż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji. M. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, naruszenie art. 107 § 3 kpa, 6, 7, 8, 10 § 1 i 12 § 1 kpa (bez określenia na czym to naruszenie ma polegać) oraz oparcie się na niektórych tylko dowodach z pominięciem innych dowodów przy uwzględnieniu bezczynności w zakresie określenia faktycznego przebiegu linii kablowej na terenie działek [...]. Nadto skarżąca podniosła, że nie zgadza się z zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzeniem, iż z materiału dowodowego wynika, że w miejscu awarii trasa kabla pokrywa się z trasą projektowaną, bowiem wg niej przesunięcie kabla o 2 m w wymienionym miejscu należy odnieść do trasy projektowanej w dokumentacji zatwierdzonej pozwoleniem na budowę. W skardze zamieszczony został również zarzut obrazy art. 54 ust. 1, 81 ust. 1 i 4 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego poprzez zaniechanie skorzystania przez organ z ustawowych uprawnień celem ochrony uzasadnionych interesów strony, przy jednoczesnej odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę linii kablowej. Skarżąca podkreśliła, że fakt, iż organ nadzoru budowlanego nie dysponuje dokumentacją rzeczywistego przebiegu linii kablowej, która wybudowana została z odstępstwami kilku metrów w stosunku do projektu, może skutkować brakiem możliwości podjęcia akcji ratunkowej w przypadku zaistnienia zdarzenia (drogowego, atmosferycznego lub innego), w następstwie którego nastąpiłoby osunięcie gruntu w kierunku wyrobiska pocegielnianego w Ś., wzdłuż którego po części usytuowana jest linia kablowa. Zdaniem skarżącej organ nadzoru budowlanego winien ustalić osoby odpowiedzialne za zrealizowanie linii kablowej niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz okoliczności samowoli dokonanej bez zmiany tego pozwolenia, a także zbadać okoliczności przyjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zawiadomienia o zakończeniu budowy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, iż istotnym dla sprawy było ustalenie ewentualnego odstępstwa od projektowanej trasy kabla, w miejscu jego uszkodzenia, a nadto, że wszelkie odstępstwa od projektu w zakresie przebiegu linii kablowej zawiera inwentaryzacja powykonawcza przyjęta przez właściwy organ po zakończeniu inwestycji. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy rozpoznające sprawę nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd będąc związany granicami wyznaczonymi przedmiotem zaskarżonej decyzji, w ocenie legalności rozstrzygnięć, aktów i czynności nie jest co do zasady związany granicami skargi, co oznacza, że ma nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek wykroczenia m.in. poza podnoszone w skardze zarzuty oraz reakcji na inne niż dostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Kierując do Starostwa Powiatowego w G. w dniu [...] 2001 r. zawiadomienie o zakończeniu robót związanych z budową linii kablowej SN-15 kV dla zasilania podstawowego oczyszczalni ścieków, Z. dołączył do niego wszystkie wymagane przepisem art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) dokumenty, a oświadczenie kierownika budowy o wprowadzeniu zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu w związku z rzeczywistym stanem urządzeń podziemnych innych branż i aktualnym stanem terenu (dawna cegielnia), które to zmiany naniesiono na mapy poinwentaryzacyjne, zostało stosownie do cyt. przepisu potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru robót elektrycznych. Fakt, iż po zapoznaniu się z przedłożoną dokumentacją właściwy ówcześnie w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej tj. Starosta Powiatowy w G., nie skorzystał z prawa zgłoszenia sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania zrealizowanej linii kablowej, sam przez się nie mógł, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, stanowić wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na skutek żądania M. K. sprawdzenia zgodności budowy linii kablowej m.in. poprzez należące do niej działki nr [...] z zatwierdzonym projektem, skoro wg niej przebieg tejże linii został w stosunku do projektu budowlanego mocno zmieniony. Zawierające powyższe żądanie pismo skarżącej z dnia 4 maja 2004 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. obligowało wymieniony organ do przeprowadzenia w trybie kpa czynności typowych dla zgłoszenia o wykonaniu obiektu budowlanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, czyli pod kątem przesłanek do zastosowania wobec sprawy odstępstwa art. 51 prawa budowlanego w aktualnie obowiązującym brzmieniu. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 83 ust. 1, po wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty, organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ratio legis wymienionych unormowań polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami sformułowanymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Z uwagi na to, że przedmiotowa linia kablowa została już przed trzema laty zrealizowana, ma w niniejszym przypadku zastosowanie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, w myśl którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Oznacza to, iż unormowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 mają odniesienie także do obiektów wybudowanych w całości lub części w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego nim projektu budowlanego. W prowadzonym na wniosek M. K. postępowaniu organ nadzoru budowlanego winien, mając na uwadze treść art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ocenić charakter, zakres poczynionych w trakcie układania kabla odstępstw od jego trasy, wynikającej z zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia 26 lutego 2001 r. projektu. Odstępstwa bowiem od projektu budowlanego nie będące istotnymi, nie mogą stanowić podstawy do ingerencji organu budowlanego. Ze względu na brak w prawie budowlanym definicji "istotnego odstępstwa" (jakkolwiek pomocna może tu być treść art. 36a ust. 5) powyższa ocena ma charakter uznaniowy, jednak w razie naruszenia w trakcie jej dokonywania zasady postępowania określonej w art. 7 i 77 § 1 kpa, może być skutecznie zakwestionowana. Nakłada to na organ nadzoru budowlanego obowiązek jak najbardziej precyzyjnego ustalenia faktycznego przebiegu linii kablowej przez działki skarżącej, nie tylko w miejscu jej uszkodzenia w 2002 r., co eksponowane jest zarówno przez samą skarżącą, jak i organy I i II instancji pod kątem sprawy rozpatrywanej w sądzie gospodarczym, która to sprawa nie może rzutować na przebieg postępowania administracyjnego. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do rzetelności sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej określającej poczynione odstępstwa, organ winien skorzystać z innych możliwości dowodowych. Oceniając brak zgodności z zatwierdzonym projektem trasy linii kablowej należy mieć na uwadze, iż istotnymi będą między innymi odstępstwa od projektu naruszające ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zgodności przebiegu linii kablowej z wymienionym aktem prawa miejscowego, mimo jej podnoszenia przez skarżącą w odwołaniu od decyzji I instancji, nie była rozważana przez organ odwoławczy. Stwierdzenie przez organ, że niezgodny po części z projektem przebieg linii kablowej nie stanowi istotnego odstępstwa od tegoż projektu będzie uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. W odmiennym przypadku będą istniały przesłanki do nałożenia w trybie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego na inwestora obowiązku mającego na celu doprowadzenie usytuowania linii kablowej do stanu zgodnego z prawem ( w związku z ust. 1 pkt 1 i 2). Zauważyć w tym miejscu należy, że jakkolwiek organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu decyzji na przeanalizowanie dziennika budowy, to nie podał w motywach decyzji, czy odnotowano w nim, a jeśli tak, to jakie konkretnie przeszkody terenowe zmuszające do odstępstw od projektu na poszczególnych odcinkach linii kablowej w Ś., na które to przeszkody powołał się ogólnie kierownik budowy w oświadczeniu załączonym do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. O ile były to sieci uzbrojenia terenu, to okoliczność ta będzie świadczyła o braku wystarczających uzgodnień na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Niedokonanie ustaleń w zakresie przesłanek do zastosowania art. 51 prawa budowlanego jest równoznaczne z naruszeniem funkcjonującej w postępowaniu administracyjnym, znajdującej odzwierciedlenie w art. 7 i 77 kpa zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Ustosunkowując się do treści skargi Sąd uznał za bezzasadne zamieszczone w niej, a wcześniej w odwołaniu żądanie zbadania przez organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonego na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego, przebiegu procesu inwestycyjnego związanego z budową linii kablowej. Właściwym do oceny wydanego pozwolenia na budowę pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który podjął decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, to jest Wojewoda i ocena taka przez wymieniony organ została dokonana, co znalazło wyraz w nie zaskarżonej przez stronę decyzji z dnia [...] 2004 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] 2001 r. Brak jest również podstaw formalnych do analizowania prawidłowości nie wniesienia w 2001 r. przez Starostę Powiatowego w kwestii przystąpienia przez inwestora do użytkowania linii, sprzeciwu. Bezczynność tego organu mogła być kwestionowana bezpośrednio po zakończeniu budowy wraz z wykazywaniem przesłanek do nałożenia na Z. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie linii kablowej w związku z odstępstwami w zakresie jej realizacji od zatwierdzonego projektu. W konsekwencji nie można mówić o naruszeniu przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie art. 54 prawa budowlanego. Wskazany przepis także błędnie wymieniony został w podstawie prawnej decyzji organu I instancji (winien ją stanowić art. 51 prawa budowlanego), jako nie mogący prowadzić do wydania w wyniku przedmiotowego postępowania żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia w razie uznania słuszności żądań strony. Kwestie natomiast dotyczące ustalenia osób winnych niezrealizowania linii kablowej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pociągnięcia ich do odpowiedzialności oraz związane z przebiegiem postępowania dowodowego w sądzie powszechnym, jako pozostające poza postępowaniem administracyjnym zakończonym zaskarżoną przez stronę decyzją nie wymagają odniesienia się do nich przez Sąd. Uznając, iż stwierdzone, przytoczone wyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej odnoszą się do organów obydwu instancji, jak również mając na uwadze konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. z dnia [...] 2004 r.