II SA/Bd 421/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 4 września 2003 r. Nr X/139/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Lubicz z dnia 4 września 2003 r. Nr X/139/03 Na oryginale właściwe podpisy Rada Gminy Lubicz podjęła w dniu 15.04.2002 r. uchwałę Nr XLV/685/02 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz i miejscowego planu "Osiedla domków jednorodzinnych przy ul. Dworcowej w Lubiczu Dolnym". W uchwale tej przyjęto m.in., że przedmiotem opracowania jest przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne z dopuszczeniem usług podstawowych. W dniu 04.09.2003 r. Rada Gminy Lubicz podjęła uchwałę Nr X/139/03 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedla domków jednorodzinnych przy ul. Dworcowej w Lubiczu Dolnym", na obszarze wsi Lubicz Dolny - tereny mieszkaniowe z dopuszczeniem usług podstawowych (dz. 49/1, 49/4, 50, 51/4, 51/6 i 53/7). Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 i art. 19 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgodnienia na podstawie przepisów szczególnych. Jednym z tych organów jest Inspekcja Sanitarna. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Toruniu w oparciu o przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) wydał opinię sanitarną w dniu 21 lutego 2003 r., znak NZ-442-4-45-2002, w której odmówił uzgodnienia projektu zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, uzasadniając tym, że obszar objęty opracowaniem znajduje się w całości w obrębie obszaru chronionego krajobrazu "Obszar Doliny Drwęcy" zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Toruńskiego Nr 2/92 z dnia 10 grudnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego Nr 27, poz. 178). Na obszarze tym zakazuje się lokalizacji obiektów uciążliwych dla otoczenia i powodujących degradację wód powierzchniowych, podziemnych, szaty roślinnej i powietrza atmosferycznego. Od wschodniej granicy opracowania znajduje się rezerwat rzeki Drwęcy, którego ochronie podlega środowisko wodne i ryby w nim bytujące. Rezerwat obejmuje również poza rzeką Drwęcą także pas terenu o szerokości 5 m po obu stronach rzeki. Na północ od rozpatrywanego terenu znajduje się powierzchniowe ujęcie wody pitnej dla miasta Torunia. Projektowane tymczasowe urządzenia do gromadzenia ścieków (do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej na w/w terenie) nie dają gwarancji ochrony wód powierzchniowych i wgłębnych. Istnieje duże ryzyko zanieczyszczenia wód rzeki Drwęcy. Wprowadzenie zabudowy i sztucznych nawierzchni na projektowanym terenie spowoduje zanieczyszczenie powierzchni terenów o naturalnym obiegu wody. Projektowane zagospodarowanie terenu może stanowić istotne zagrożenie dla środowiska przyrodniczego ze względu na położenie w/w terenu w obszarze chronionego krajobrazu oraz w sąsiedztwie wodnego rezerwatu przyrody rzeki Drwęcy. Przywołane pismo z dnia 21.02.2003 r. informuje o tym, że nie doszło do uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego z Państwową Inspekcją Sanitarną, tym samym rażąco naruszono przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie przepisu art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu planu jest również dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Organ sporządzający projekt planu nie wystąpił o takie uzgodnienie, tym samym i w tym przypadku dopuściła się naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym został wyłożony do wglądu publicznego projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m.in. działki nr 49/1, 49/4, 50, 51/4, 51/6 i 53/7 we wsi Lubicz Dolny, gdzie w projekcie uchwały w rozdziale 3 § 12 ustalono stawkę procentową służącą do określenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20%. Natomiast w dniu 4 września 2003 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr X/139/03 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedla domków jednorodzinnych przy ul. Dworcowej w Lubiczu Dolnym" na obszarze wsi Lubicz Dolny - tereny mieszkaniowe z dopuszczeniem usług podstawowych (dz. 49/1, 49/4, 50, 51/4, 51/6i 53/7), w której w rozdziale 3 § 12 stawka procentowa służąca do określenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla wspominanych działek wynosi 30%. Procentowe stawki wzrostu wartości nieruchomości są obligatoryjnymi elementami regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art.19 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy winna ponowić czynności proceduralne określone w art. 18 tej ustawy, jeżeli stwierdziła konieczność dokonania zmian w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przedstawionym do uchwalenia. Te czynności nie zostały podjęte. W tych warunkach organ nadzoru stwierdził naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie uchwały. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Lubicz wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że odnośnie odmowy uzgodnienia przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Gmina zwracała organowi nadzorczemu uwagę, że odmowa uzgodnienia nie dotyczyła kompetencji inspekcji sanitarnej, przewidzianych w art. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponieważ zgodnie z tym przepisem uzgodnienia projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dokonywane są pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, a nie w zakresie ogólnego wypowiadania się w sprawach należących do kompetencji organów ochrony przyrody. Zdaniem organów gminy, uchybienie związane z kwestią uzgodnienia planu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej było mało istotne w świetle zmian Prawa wodnego, dokonanych przez ustawodawcę. Potwierdza to wydane, przed dniem skierowania skargi do sądu, postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 03.02.2004 r., w przedmiocie uzgodnienia projektu. Co do tego, że Rada Gminy uchwałą w sprawie planu ustaliła stawkę procentową do określenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości wyższej (30%), niż stawka ustalona w projekcie (20%), Wójt wskazał, że Rada Gminy jest organem stanowiącym i jej przysługiwało prawo określenia wysokości tej stawki. Wprowadzona w tym zakresie zmiana nie jest, zdaniem Wójta, zmianą, o której mowa w art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, dokonując na podstawie przepisów art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwanej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem stwierdził, iż doszło do naruszenia trybu postępowania w sprawie sporządzenia i ustanowienia przedmiotowej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego nieważnością uchwały. Zaznaczyć należy, że warunkiem formalnej ważności zaskarżonej uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było zachowanie w trakcie procesu uchwałodawczego wymogów proceduralnych określonych przepisami ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - zwanej dalej u.z.p.). Jednym z takich wymogów ustanowionych w art. 18 ust. 1 pkt 4 lit. "a" jest uzgodnienie przez zarząd gminy projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w sprawie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu z Państwową Inspekcją Sanitarną, która w zakresie swego działania ma przewidziane - w myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) - uzgadnianie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przedstawione przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego negatywne stanowisko co do uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiązało organy gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 02.12.2002 r. sygn. OPS 8/02 publ. ONSA 2003/3/85: "Bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu z organami wskazanymi w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. nie jest możliwe skuteczne uchwalenie planu". Podkreślić należy, że wprawdzie gmina samodzielnie kształtuje sposób zagospodarowania terenu, podlegającego jej władztwu planistycznemu, to jednak nie może czynić tego dowolnie. Swoboda w ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest ograniczona przepisami procedury planistycznej, w tym przepisem wprowadzającym wymóg uzgodnień z właściwymi podmiotami. Celem takiego rozwiązania jest ochrona prawnie określonego interesu społeczności lokalnej, jak i interesów ponadlokalnych. Z tych względów organy gminy nie mogą w ramach procedury planistycznej same weryfikować merytorycznie treści uzgodnień podjętych przez właściwe organy, ani też badać tych uzgodnień z punktu widzenia zakresu kompetencji organu uzgadniającego. W piśmiennictwie wskazuje się, iż "odmiennie niż opinia do projektu uchwały, jego uzgodnienie jest dla organu stanowiącego wiążące (...). Podmioty uzgadniające, w sprawach leżących w ich zakresie działania, są bardziej kompetentne do oceny projektu, niż organ stanowiący" (vide Prawo miejscowe samorządu terytorialnego Dorota Dąbek Oficyna Wydawnicza Branta Bydgoszcz - Kraków 2003). W ocenie Sądu należało dojść do wniosku, że nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu organów gminy to, czy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź jego zmiany, uwzględnione zostanie stanowisko organu, działającego w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odmawiające uzgodnienia projektu planu. Ważność podjętej w tym przedmiocie uchwały uzależniona jest bowiem od uzyskania pozytywnego uzgodnienia przez właściwy organ. Jedynym zaś sposobem weryfikacji stanowiska organu uzgadniającego jest jego zaskarżenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu odwołać się trzeba do cytowanej wyżej uchwały z dnia 02.12.2002 r., w której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zajęte w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "g" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego należało uznać, że przedstawienie przez zarząd gminy projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod obrady rady, mimo negatywnego stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a następnie podjęcie przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie, stanowiło naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 u.z.p. skutkujące w myśl art. 27 ust. 1 u.z.g. nieważnością zaskarżonej uchwały. Rację ma również skarżący co do tego, że w świetle regulacji art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" u.z.g. oraz art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) zachodziła w sprawie konieczność uzgodnienia projektu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Za nietrafną należało uznać w tym zakresie argumentację Wójta Gminy, nawiązującą do zmian Prawa wodnego wprowadzonych przepisem art. 82 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), skoro w myśl art. 85 tej ustawy - do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęte w wymienionym przepisie rozwiązanie intertemporalne oznacza, że w toku procedury sporządzania projektu zmiany planu, należało stosować przepisy Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10.07.2003 r. W konsekwencji niewystąpienie przez Zarząd Gminy do właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako organu uprawnionego do uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło naruszenie wymogów proceduralnych skutkujące zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.g. nieważnością uchwały. Kolejnym naruszeniem obowiązującej w sprawie procedury uchwałodawczej było ustalenie w zaskarżonej uchwale stawki procentowej służącej naliczaniu opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości wyższej (30%), niż zostało to przyjęte w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu (20%).. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 10 ust. 3 u.z.g. stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ma to związek z tym, że uchwalenie czy zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może powodować wzrost lub spadek wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 36 ust. 3 u.z.g. wzrost wartości nieruchomości może, w określonych tym przepisem warunkach, stanowić podstawę do obciążenia właściciela nieruchomości opłatą (tzw. rentą planistyczną). Z tego więc względu istotnym jest, z uwagi na interes określonego kręgu właścicieli nieruchomości, aby kwestia przedmiotowych stawek podlegała takim samym regułom uchwałodawczym, jak inne obligatoryjne elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie więc projekt planu czy jego zmiany musi zawierać ustalenie stawki decydującej o wysokości tzw. renty planistycznej. Istotną dla rozważanego zagadnienia jest okoliczność, że art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b u.z.g. ustanawia obowiązek zawiadomienia przez zarząd gminy o terminie wyłożenia projektu planu (jego zmiany) - właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3. Świadczy to o tym, że ustawodawca dostrzegł potrzebę zagwarantowania tym osobom rzeczywistego udziału w procesie sporządzania planu miejscowego lub jego zmiany, poprzez zgłaszanie propozycji czy żądań do projektu w formie protestów bądź zarzutów. Wymienione środki prawne, mające gwarantować ochronę interesów podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym, byłyby pozorne, gdyby uznać, że ostatecznie rada gminy może w uchwale określić wielkość stawek służących naliczeniu omawianych opłat, niezależnie od wielkości tych stawek przyjętych w projekcie. Wobec powyższego należy przyjąć, że w razie potrzeby odstąpienia od przedstawionych w projekcie unormowań w przedmiotowym zakresie rada gminy powinna skorzystać z trybu uregulowanego art. 25 u.z.g. Nieuczynienie tego w rozpatrywanej sprawie stanowiło kolejną przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W konsekwencji Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).