II SA/Bd 421/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Piotra D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] 2005 r. , nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Piotra D. kwotę 500 zł ( słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpoznaniu odwołania Piotra D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] 2005r. znak: [...] odmawiającą Piotrowi D. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w K. gm. B. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że Piotr D. w dniu [...] 2005r. wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzją z [...] 2005r. Wójt Gminy B. odmówił Piotrowi D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. gm. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie podzieliło natomiast poglądu na temat restrykcyjnego rozumienia pojęcia "dobrego sąsiedztwa" zgodnie z którym sąsiedztwo utożsamione jest z bezpośrednim graniczeniem nieruchomości. Wskazano jednak, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją nie spełnia także innych warunków umożliwiających wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Wynika to z faktu, że działka na której planowana jest inwestycja, nie spełnia wymogu wynikającego z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołano się do omówienia tej kwestii w analizie tekstowej stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. Piotr D. złożył skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Piotr D. podniósł , że Wójt Gminy B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z powodu niespełnienia dwóch warunków z pięciu wskazanych w art. 61 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie brak tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz brak zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze wymagają grunty rolne stanowiące użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1ha. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi albowiem jego działka ma obszar 0,0981 ha. Organy I i II instancji błędnie przyjęły, iż można przyjąć za miarodajną nie powierzchnię jego działki, lecz dużego obszaru (ok. 3ha.) składającego się z szeregu działek. Część działek jest już zabudowana, na innych są realizowane inwestycje, inne mają podobny stan prawny do jego działki. W stosunku do części z działek wydano już decyzje o zmianie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i w oparciu o te decyzje dokonano już w niektórych przypadkach inwestycji. Zaskarżona decyzja, jak podnosi skarżący, jest niezgodna z prawem bowiem organ administracyjny zastosował przepis prawa, który w konkretnym stanie faktycznym nie mógł być zastosowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argument, że wydanie pozytywnej decyzji nie było możliwe ze względu na przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Spełnienie tego warunku musi nastąpić niezależne od wystąpienia dobrego sąsiedztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm., dalej ustawą) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniami nie mającymi zastosowania w sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ustawy). Nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Podstawowym przepisem wskazującym na warunki materialnoprawne decyzji jest przepis art. 61 ustawy. Na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy zostało wydane rozporządzenie wykonawcze -rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). Przepisy te są wzorcem do badania legalności zaskarżonej decyzji. Pierwszym wymogiem wskazanym w art. 61 jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Stan zastany w postaci istniejącej zabudowy i ładu przestrzennego ma stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Przepis przewiduje, iż mają być kontynuowane wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Informacje służące za punkt wyjścia mają być zebrane co najmniej z jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie dotychczasowych układów architektonicznych, urbanistycznych, a poprzez planowaną inwestycję podniesienie walorów estetycznych dotychczasowego układu. W ocenie Sądu, przy interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze przede wszystkim interpretację celowościową i szerokie ujmowanie wskazanych warunków, O ładzie przestrzennym może decydować nie tylko sąsiedni budynek. Ład przestrzenny to pewien układ wzajemnie powiązany, a o jego zachowaniu mogą decydować nawet elementy odbiegające od dotychczasowej zabudowy. Art. 61 ust. 1 ustawy nie można uznać za zbyt czytelny (patrz: Z. Kostka, J.Hula: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz i przepisy wykonawcze, Oddk Gdańsk 2004 str. 119 - 120) i dlatego intencję ustawodawcy należy odczytywać głównie z punktu widzenia wykładni celowościowej. Na szerokie podejście do omawianego zagadnienia wskazuje także definicja "ładu przestrzennego". Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno -estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Drugim z warunków wskazanych w art. 61 ustawy jest dostępność terenu do drogi publicznej. Wątpliwości związane z sytuacją gdy nieruchomość nie posiada bezpośrednio dostępu do drogi publicznej rozwiewa definicja "dostępu do drogi publicznej". Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Następnym warunkiem jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (z uwzględnieniem wymogów wskazanych w przepisach odrębnych) było wystarczające do zamierzenia budowlanego, przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Czwarty warunek wiąże się ze statusem prawnym terenu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Piątym warunkiem jest to, aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei art. 54 ustawy wskazuje wymagania dotyczące decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 w zw. z art. 54 ustawy). Art. 54 ustawy należy traktować jako przepis szczególny w stosunku do art. 107 K.p.a. Jednym z wymogów, jakie powinna spełniać decyzja, jest m.in. określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Proces inwestycyjny z formalnego punktu widzenia składa się z 2 etapów: uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w sytuacji, gdy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego) i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na każdym z tych etapów mowa jest o ochronie interesów osób trzecich. Jak to już wyżej wskazano, warunek "dobrego sąsiedztwa" należy traktować szeroko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze co prawda podzieliło ten pogląd, jednakże wskazało, że w sprawie nie został spełniony inny warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Działka należąca do skarżącego jest jedną z wielu działek wydzielonych, jak należy przypuszczać dla celów budowlanych. "Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Należy mieć na uwadze, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Nie można bowiem z góry założyć, że ład przestrzenny wymaga określonego zagospodarowania tylko działki graniczącej, a wyłącza zagospodarowanie odległej o kilkadziesiąt metrów. Celem powyższego przepisu nie jest przecież wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną. Celem regulacji jest natomiast ochrona ładu przestrzennego, której lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej, jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie (Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004 Art. 61 numer bieżący 2)", (wyrok tut. Sądu z 27 października 2004r. II SA/Bd 673/04). Przechodząc z kolei do kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych należy w pierwszej kolejności wyjaśnić w jaki sposób doszło do podziału gruntu na poszczególne działki. Z załącznika tekstowego wynika, że podział został dokonany w tzw. trybie rolnym. To określenie nic nie wyjaśnia. Należy ustalić podstawę prawną takich działań, kto był poprzednio właścicielem tego obszaru. Zgodnie z art. 96 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Podziału nieruchomości dokonuje się w określonym celu. Projekt podziału może podlegać także opiniowaniu. Skarżącego może dotyczyć tylko kwestia jego własnej działki. Tylko w stosunku do jego działki można rozważać okoliczności związane ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i obowiązujące w tym zakresie uregulowania prawne (art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Skarżący nie może ponosić konsekwencji działań dokonanych przez inne podmioty i organy, tym bardziej, co wynika z treści skargi, w stosunku do części działek wydano już decyzje o zmianie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i w oparciu o te decyzje dokonano już w niektórych przypadkach inwestycji. Skarżący trafnie podnosi, że za miarodajną należy przyjąć powierzchnię jego działki, a nie obszaru ok. 3 ha składającego się z szeregu działek. Skarżący nie ma żadnej legitymacji prawnej do wystąpienia o zmianę przeznaczenia gruntów innych właścicieli. Art. 60 ust. 1 ustawy przewiduje, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystujących na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Takiego uzgodnienia w sprawie nie ma. Uzgodnienia takiego winien dokonać starosta w formie postanowienia (art. 106 K.p.a.). Nadto autor decyzji pominął treść art. 11 ust. 4 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2006r. Nr 2, poz. 9 ze zm.) który stanowi, że decyzje o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych (m.in. klasy IVa) następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy wskazuje się na wymóg uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Uzasadnia to na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.