II SA/Bd 421/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 17 lipca 2007r. sprawy ze skargi Mariana M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2007r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2007r. Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 421/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] 2006 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 123 kpa wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku inwentarskiego na działce położonej w miejscowości [...], gm. B. przez Mariana M. ponadto nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 15 stycznia 2007 r. – zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, – czterech egzemplarzy projektu budowlanego z aktualnym (na dzień opracowania projektu) zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego autora projektu. W projekcie budowlanym należy uwzględnić likwidacje dwóch otworów okiennych, znajdujących się w ścianie tylnej obiektu od strony sąsiedniej nieruchomości – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż w wyniku kontroli stwierdzono, że właściciel obiektu budowlanego (budynku inwentarskiego) Marian M. dokonał jego rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek ten usytuowany jest w odległości 2 m od działki sąsiedniej, której właścicielem jest Janusz S. W latach 1998 - 2004 do ściany szczytowej budynku inwentarskiego został dobudowany garaż, dwustanowiskowy o wym. 6,90 m x 6, 30 m, a następnie do garażu, w roku 2006, rozpoczęto dobudowę pomieszczenia gospodarczego o wym. 3.40 m x 6,30 m, które jest w trakcie realizacji - wykonano ściany na wysokość 9 warstw pustaka "Alfa", w ścianie tylnej obiektu wykonano otwór okienny. W roku 2006 rozpoczęto również rozbudowę budynku inwentarskiego z drugiej strony. Do ściany szczytowej inwestor dobudowuje garaż o wym. 3,35 m x 5,80 m. Aktualnie wykonano ściany garażu na wysokość 8 warstw pustaka "Alfa". Odległość dobudowy do granicy działki J. S. wynosi 1,30 m, w ścianie tylnej usytuowany jest otwór okienny. W wyniku samowolnej rozbudowy, budynek inwentarski został przedłużony o 13,65 m. Wobec nieprzedłożenia nakazanych ww. postanowieniem dokumentów w oznaczonym terminie - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z [...] 2007 r., Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 tego artykułu, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 156, poz.1118) art. 104 kpa, nakazał inwestorowi – Marianowi M. rozbiórkę dobudowy, stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego w miejscowości Kłótno 48, gm. B., zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia Marian M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, iż niewykonanie obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów wynikało z jego nieporadności i z tego, iż do końca nie zdawał sobie sprawy z tak daleko idących konsekwencji niedopełnienia formalności. Wskazał także, iż do budynku inwentarskiego dobudowano tylko z dwóch stron dwa pomieszczenia, położony został dach, ale tylko na części, gdzie wcześniej stały już ponad dwudziestoletnie mury. Podniósł ponadto, że jest osobą w podeszłym wieku, otrzymuje rentę w wysokości 670 zł miesięcznie, a wymagana kwota opłaty legalizacyjnej jest dla niego stanowczo zbyt wysoka, tym bardziej, że wartość obu dobudowanych pomieszczeń jest zbyt niska. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania Mariana M. decyzją z dnia [... 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji. Odnosząc się do okoliczności przytaczanych przez odwołującego się organ odwoławczy wyjaśnił, iż rzeczona rozbudowa budynku inwentarskiego odbywa się w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Powiatowy organ nadzoru budowlanego podjął działania zmierzające do przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego, ale skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przedłożenie nakazanych przepisami prawa dokumentów. W takiej sytuacji organ nie miał innej możliwości jak nakazać rozbiórkę. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wysokość opłaty legalizacyjnej wynika z przepisów prawa i jest przez organ nadzoru wyliczana i organ ten nie ma kompetencji prawnych do zmniejszenia tej opłaty. W skardze wniesionej do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., podnosząc, że rzeczywiście niedopełnił obowiązku przedłożenia dokumentów, jednak w jego mniemaniu zakreślony okres był stanowczo zbyt krótki na zgromadzenie całej dokumentacji. Nadmienił również, że chciałby uregulować stan prany budowy, ale na warunkach, które odpowiadałyby jego możliwością, a w szczególności możliwością finansowym gdyż razem z żoną osiąga miesięczny dochód w kwocie 1300 zł. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się zaś do wniesionej skargi organ odwoławczy uznał za nietrafne stwierdzenie skarżącego, iż dysponował zbyt krótkim okresem czasu do zgromadzenia nakazanych dokumentów wskazując, że postanowienie z dnia [...] 2006 r. o wstrzymaniu samowolnie prowadzonych robót budowlanych i nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia nakazanych przepisanych dokumentów zostało skarżącemu doręczone w dniu 8 listopada 2006 r. Skarżący miał obowiązek wykonać do dnia 15 stycznia 2007 r., a decyzja nakazująca rozbiórkę, została wydana w dniu 13 marca 2007 r. (doręczona w dniu 16 marca 2007 r.) – był to okres czasy znacznie przekraczający potrzeby w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., jak i zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. naruszają przepisy postępowania, bowiem zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako materialnoprawna podstawa zaskarżonej decyzji wskazany został art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego zgodnie, z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tj. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego (...), będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niewątpliwie art. 48 wskazanej ustawy należy do kategorii przepisów bezwzględnie wiążących, co oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu, skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru, co do treści rozstrzygnięcia. Tym większe znaczenie ma, więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz poprawne odczytanie treści przepisu, gdyż właściwa jego interpretacja jest punktem odniesienia i podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, iż do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie Prawo budowlane stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o ile ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że również w uregulowanych w rozdziale 5 tej ustawy sprawach budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych stosuje się przepisy k.p.a., a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone, w tym art. 7, nakazujący organom, aby w toku postępowania podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz miały na względzie słuszny interes obywateli. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. W świetle powyższych rozważań Sąd zauważa, iż skarżący w odwołaniu podniósł okoliczność, iż do budynku inwentarskiego dobudowano tylko z dwóch stron dwa pomieszczenia, położony został dach, ale tylko na części, gdzie wcześniej stały już ponad dwudziestoletnie mury. Organy prowadzące postępowanie nie tylko w drugiej instancji, ale w obu instancjach winny, więc przede wszystkim zwrócić uwagę na tę podnoszoną przez skarżącego okoliczność i rozważyć ją w kontekście obowiązujących przepisów, a nie koncentrować się jedynie na okoliczności, iż skarżący nie dopełnił obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2006 r., Nr [...]. W tym też kierunku w szczególności powinno być prowadzone postępowanie wyjaśniające, bowiem fakt, iż ww. artykuł 48 cyt. ustawy właściwemu organowi nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, nie zwalnia organu od obowiązku zebrania w sprawie całego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich pojawiających się w niej okoliczności. Tymczasem w niniejszej sprawie podnoszona przez skarżącego okoliczność została całkowicie pominięta w toku postępowania. Nie ustalono zatem czy cała dobudowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, czy tylko jej część. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego powinny uzupełnić postępowanie dowodowe, a w szczególności wyjaśnić czy rzeczywiście rzeczone mury istniały przed rozpoczęciem samowoli budowlanej, a jeśli tak to czy stara część budynku została wykonana zgodnie z prawem czy również stanowiła samowolę budowlaną. W tym ostatnim przypadku rozbiórce podlegałby cały budynek, lecz zebrany materiał dowodowy i ustalenia organów, nie stanowią wystarczającej do tego podstawy. Kolejnym zagadnieniem procesowym, na które należy zwrócić uwagę organów administracji, łączącym się z powyższymi rozważaniami jest wskazanie, że zgodnie z postanowieniami art. 136 kpa postępowanie odwoławcze stanowi kontynuację postępowania przed organem I instancji a organ odwoławczy, jeżeli zachodzi taka konieczność ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a łącząc postanowienia tego przepisu z dyspozycją art. 7 kpa obligującego organy administracji do ustalenia prawdy obiektywnej, należy stwierdzić, że organy administracji powinny dążyć do ustalenia stanu faktycznego obowiązującego w dacie orzekania uwzględniając ewentualne zmiany w nim zachodzące. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został zachowany, ponieważ organy administracji przy orzekaniu bazowały na ustaleniach faktycznych i dowodach przeprowadzonych w okresach wcześniejszych. Dla przykładu należy tylko podać chociażby okoliczność podnoszoną przez skarżącego w odwołaniu. Ponadto należy organom obu instancji przypomnieć o dyspozycji art. 107 § 1 kpa określającego, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie trudno przyjąć, aby warunek prawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia zwanego osnową decyzji został spełniony, gdyż z treści rozstrzygnięcia niewiadomo, która z dobudowanych do budynku inwentarskiego części ma zostać rozebrana czy ta, która została dobudowana w latach 1998-2004 r. czy też ta, której rozbudowę rozpoczęto w 2006 r. Zważywszy na to, że przedmiotowe decyzje nakładają na inwestora określony obowiązek, to powinny one ten obowiązek wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym, bowiem razie decyzja może być niewykonalna. W związku z tym z uwagi na stwierdzone błędy w postępowaniu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Z uwagi na skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie może ona być wykonana. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny podjąć starania zmierzające do usunięcia zasygnalizowanych wyżej błędów w postępowaniu.