II SA/Bd 422/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [..] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L., działając na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 603 ze zm., zwanej w skrócie "ustawą o PSP"), z dniem [...] grudnia 2016 r. zwolnił skarżącego M. K. ze służby w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L.. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana stosownie do art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, wskutek raportu skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym skarżący wnosił o zwolnienie ze służby. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego K. – P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (wanny dalej "Komendantem Wojewódzkim") decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...].ER uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. (zwanego dalej "Komendantem Powiatowym) w części dotyczącej daty zwolnienie skarżącego ze służby i ustalił ją na dzień [...] lutego 2017 r, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP strażaka zwalania się ze służby w przypadku zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia w terminie do 3 miesięcy. Organ podkreślił, że zawarte w cytowanym przepisie określenie "zwalnia się" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny, nakłada na organ obowiązek zwolnienia strażaka ze służby w terminie 3 miesięcy od daty zgłoszenia pisemnego żądania, które jest dla organu wiążące; organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Komendant Wojewódzki wskazał, że w będących odwołaniem pismach z [...] grudnia 2016 r. oraz [...] stycznia 2017 r. skarżący wniósł o przywrócenie go do służby. W piśmie z [...] stycznia 2017 r. oświadczył, że uchyla się od skutków złożonego raportu o zwolnienie ze służby, co oznacza, że próbuje się uchylić od skutków tak złożonego oświadczenia woli. Organ podniósł, że stosownie do orzecznictwa, odwołanie oświadczenia woli dotyczącego żądania zwolnienia ze służby jest skuteczne, gdy dotarło do odpowiedniego adresata (w przedmiotowej sprawie – do Komendanta Powiatowego) jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego). W niniejszej sprawie odwołanie skarżącego z żądaniem uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego i przywrócenia go do służby wpłynęło po zapoznaniu się adresata z raportem o zwolnienie ze służby oraz po wydaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego. Komendant Wojewódzki stwierdził także, że skarżący w pismach z [...] grudnia 2016 r. i [...] stycznia 2017 r. opisuje, że jego decyzja o złożeniu raportu o zwolnienie ze służby nie była do końca przemyślana, kierowały nim emocje z powodu kłopotów rodzinnych. Komendant podkreślił, że uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest w przypadkach określonych w Kodeksie cywilnym tj. gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82 – 88 k.c.: złożenie oświadczenia woli przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podejmowanie decyzji i wyrażenie woli, pod wpływem błędu lub groźby bezprawnej. W przedmiotowej sprawie zaś sam odwołujący w raporcie o zwolnienie ze służby wskazał, że jest świadomy swojej decyzji, a w odwołaniach nie przedstawił żadnych dowodów na twierdzenie przeciwne. Z dokumentów nie wynika, aby odwołujący w chwili składania oświadczenia woli zawartego w raporcie o zwolnienie ze służby znajdował się w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli. Co więcej, po jego złożeniu nie próbował uchylić się od jego skutków w rozmowie przeprowadzonej z Komendantem Powiatowym w dniu [...] grudnia 2016 r. tj. po złożeniu raportu a przed wydaniem decyzji – co wynika z notatki służbowej. Komendant Wojewódzki stwierdził wobec tego, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący skutecznie uchylił się od swojego oświadczenia woli w przedmiocie zwolnienia go ze służby w PSP. Organ wskazał ponadto, że tryb odwoławczy nie może stanowić podstawy do sanowania nieprzemyślanych posunięć strony. Oznacza to, że kłopoty rodzinne nie mogą stanowić podstawy do uchylenia prawidłowo wydanej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W skardze do sądu administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ nie wziął pod uwagę, iż w trakcie rozmowy z Komendantem Powiatowym w dniu [...] grudnia 2016 r. oświadczył, że cofa swoją decyzję o zwolnieniu ze służby, gdyż była ona pochopna. Z rozmowy była sporządzona notatka służbowa. Skarżący zarzucił, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. W trakcie rozmowy z Komendantem Powiatowym w dniu [...] grudnia 2016 r. skarżący przedstawił powody wysłania raportu i oświadczył, że chciałby uchylić się od skutków prawnych wysłanego raportu. Pomimo to Komendant nie wziął pod uwagę jego wyjaśnień. Zdaniem skarżącego, rozważając wszystkie okoliczności sprawy organ winien przesłuchać Komendanta Powiatowego na okoliczność rozmowy w dniu [...] grudnia 2016 r., podczas której skutecznie uchylił się od skutków prawnych wysłanego raportu. Tymczasem organ poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że z notatki służbowej z przeprowadzonej [...] grudnia 2016 r. rozmowy nie wynika, aby skarżący uchylił się od swojego oświadczenia woli zawartego w raporcie. Skarżący wskazał, że w rozmowie z Komendantem Powiatowym ujawnił, że powodem złożenia raportu były jego problemy rodzinne, których na moment złożenia wniosku o rezygnacji ze służby nie potrafił w żaden inny sposób rozwiązać. Organ tych wyjaśnień nie wziął pod uwagę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Komendant Wojewódzki podkreślił, że w sprawie dołożono należytej staranności, by w pełni zebrać materiał dowodowy. Komendant Wojewódzki wzywał organ I instancji do przedstawienia dowodów na przeprowadzenie rozmowy w dniu [...] grudnia 2016 r. Notatka służbowa sporządzona z rozmowy potwierdza, że skarżący świadomy swojej decyzji chce odejść ze służby, z własnej woli. Wbrew temu co twierdzi skarżący, próbował on uchylić się od złożonego oświadczenia woli dopiero w pismach składanych na etapie odwołania, gdzie stwierdza że "po kilku dniach spokojnego myślenia i zastanowieniu" doszedł do przekonania że złożony raport nie rozwiązuje jego problemów i że chciałby uchylić się od skutków prawnych złożonego raportu. Podanie zatem w skardze, że skarżący uchylił się od oświadczenie woli w trakcie rozmowy [...] grudnia 2016 r. jest sformułowane jedynie na użytek niniejszego postępowania i pozostaje w sprzeczności z treścią odwołań. Komendant Wojewódzki wskazał także, że skarżący w trakcie postępowania nie wnioskował o przesłuchanie jego i Komendanta Powiatowego na okoliczność rozmowy z [...] grudnia 2016 r. Skoro zaś ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji stan faktyczny nie pozostawiał wątpliwości i był dostatecznie wyjaśniony, to prowadzenie dalszego postępowania było bezcelowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie zwolnienia ze służby skarżącego stanowi art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym strażaka zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia ze służby. W sprawie bezspornym jest, że skarżący raportem z dnia [...] grudnia 2016 r., wystąpił do Komendanta Powiatowego o zwolnienie z dniem [...] grudnia 2016 r. Nie jest też sporne, że na podstawie ostatecznej decyzji organu odwoławczego skarżący został zwolniony ze służby w PSP z dniem [...] lutego 2017 r. Sporne zaś pozostaje, czy skarżący uchylił się skutecznie od swojego oświadczenia złożonego w raporcie z dnia [...] grudnia 2016 r. o zwolnienie ze służby. Słusznie podnosi organ, że z regulacji zawartej w art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP określenie "zwalnia się ze służby" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny. Przepis ten nakłada bowiem na organ obowiązek zwolnienia strażaka ze służby w terminie do 3 miesięcy od daty zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia ze służby. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma zatem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Strażak ma bowiem prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ obowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu go ze służby. Występując w dniu [...] grudnia 2016 r. o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, skarżący złożył oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest do Komendanta Powiatowego PSP w L.. Wystąpienie ze służby jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Wystąpienie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku, a organ obowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia służby jest zatem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Słusznie też wskazuje organ, że żądanie zwolnienia ze służby w PSP jest oświadczeniem woli w rozumieniu zasad Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 61 K.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią. Z kolei odwołanie oświadczenia jest skuteczne, gdy dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W ocenie Sądu organ zasadnie ocenił, że w niniejszej sprawie skarżący nie uchylił się skutecznie od swojego oświadczenia woli zawartego w raporcie z dnia [...] grudnia 2016 r. Raport ten dotarł do adresata - Komendanta Powiatowego, w dniu [...] lipca 2016 r. (data na prezentacie). Należy podkreślić, że decydująca przy ocenie skuteczności cofnięcia oświadczenia woli jest chwila, w której oświadczenie takie dotarło do adresata. Skoro odwołanie oświadczenia nie dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, zaś organ nie wyraził zgody na cofnięcie takiego oświadczenia, to nie można uznać, że doszło do jego skutecznego cofnięcia. Nie ma wobec tego znaczenia okoliczność cofnięcia oświadczenia woli (żądania zwolnienia ze służby), które skarżący złożył bezspornie na w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. tj. po złożeniu oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby. Z tego samego powodu nie miałoby też znaczenia ewentualne cofnięcie oświadczenia woli przez skarżącego wcześniej, podczas rozmowy z Komendantem Powiatowym w dniu [...] grudnia 2016 r. tj. dzień po otrzymaniu przez niego raportu o zwolnienie ze służby. Co więcej, wbrew twierdzeniu skarżącego brak jest dowodów, że złożył takie oświadczenie podczas rozmowy z Komendantem Powiatowym. Wręcz przeciwnie – ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej wynika, że skarżący w rozmowie nie tylko potwierdził swoją wolę zwolnienia ze służby, ale także oświadczył, że nie stawi się do służby. Trudno uznać, że osoba, które nie chce być zwolniona ze służby jednocześnie oświadczała, że już się na tą służbę nie stawi. Trudno też uznać, że taka okoliczność (brak stawienia się do służby), wywołująca konieczność zmian organizacyjnych w jednostce, gdzie służył skarżący, nie została zapamiętana przez uczestników rozmowy, co znalazło odzwierciedlenie w treści notatki. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko organu o niecelowości prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przebiegu rozmowy. Należy podkreślić, że z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wynika wprawdzie, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, nie znaczy to jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Obowiązek poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży bowiem nie tylko na organie administracji, obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zasadnie też podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że obowiązek organów gromadzenia materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego i bezwzględnego obowiązku poszukiwania faktów mających znaczenie dla sprawy. W sytuacji, kiedy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych, oczekiwanie, że organ sam będzie poszukiwał dowodów na korzyść strony wykracza poza obowiązki ciążące na organie. Wskazać należy, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy strażaka jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i w terminie przewidzianym w ustawie. Organ który jest stroną tego stosunku nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Poszukiwania takie niewątpliwie wymagają czasu. Gdyby zaś przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, że to zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11). Z przedstawionych powyżej rozważań wynika, że o ile wniosek o zwolnienie ze służby nie jest obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi w Kodeksie cywilnym oraz nie został w sposób skuteczny cofnięty, co wykazano wyżej, to organ zobowiązany jest wydać decyzję o zwolnieniu ze służby w PSP na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Nie należy natomiast do kompetencji organu badanie motywacji wnioskodawcy. Żądanie z dnia [...] grudnia 2016 r. zostało sformułowane w sposób kategoryczny i prawidłowo zatem organy zastosowały w niniejszej sprawie ww. przepis, wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w PSP. Uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82 - 88 K.c. Z przepisów tych wynika, że możliwe jest uznanie za nieważne oświadczenia woli, które zostało złożone przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podejmowanie decyzji i wyrażenie woli (dotyczyć to może w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby przemijającego zaburzenia czynności psychicznych). Istnieje także możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu albo groźby bezprawnej. Istotne w niniejszej sprawie jest, że w toku postępowania przed organami administracji skarżący nie wykazał jednak, że okoliczności takie miały miejsce. Z powyższymi wadami oświadczenia woli nie można też utożsamiać wskazanych przez skarżącego okoliczności w postaci "problemów rodzinnych". Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.