II SA/Bd 423/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 4 września 2003 r. Nr X/140/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Lubicz z dnia 4 września 2003 r. Nr X/140/03 Rada Gminy Lubicz podjęła w dniu 15.05.2002 r. uchwałę Nr XLVI/687/02 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz w zakresie obejmującym działki nr 12/1 i 12/2. W uchwale tej przyjęto m.in., że przedmiotem opracowania zmiany planu jest przeznaczenie terenu wymienionych działek pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W dniu 04.09.2003 r. Rada Gminy Lubicz podjęła uchwałę Nr X/140/03 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubicz, na obszarze wsi Grębocin - teren mieszkaniowy (dz 12/1, 12/2). Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 18 ust. 2 pkt 6 i art. 19 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgodnienia na podstawie przepisów szczególnych. Na podstawie art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu planu jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Organ sporządzający projekt planu nie wystąpił o takie uzgodnienie, tym samym spowodował naruszenie wymienionego wyżej przepisu. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym został wyłożony do wglądu publicznego projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr 12/1-2 we wsi Grębocin - teren mieszkaniowy, gdzie w projekcie uchwały w rozdziale 3 § 7 ustalono stawkę procentową służącą do określenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20%. Natomiast w dniu 4 września 2003 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr X/140/03, w której w rozdziale 3 § 7 stawka procentowa służąca do określenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla działki 12/1-2 wynosi 30 %. Procentowe stawki wzrostu wartości nieruchomości są obligatoryjnymi elementami regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy winna ponowić czynności proceduralne określone w art. 18 tej ustawy, jeżeli stwierdziła konieczność dokonania zmian w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przedstawionym do uchwalenia. Te czynności nie zostały podjęte. W tych warunkach organ nadzoru stwierdził naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody, wobec powyższego, doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie uchwały. Wójt Gminy Lubicz, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że uchybienie związane z kwestią uzgodnienia planu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej było mało istotne w świetle zmian Prawa wodnego, dokonanych przez ustawodawcę. Potwierdza to wydane, przed dniem skierowania skargi do sądu, postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 03.02.2004 r., w przedmiocie uzgadniania projektu. Co do tego, że Rada Gminy uchwałą w sprawie planu ustaliła stawkę procentową do określenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości wyższej (30%), niż stawka ustalona w projekcie (20%), Wójt wskazał, że Rada Gminy jest organem stanowiącym i jej przysługiwało prawo określenia wysokości tej stawki. Wprowadzona w tym zakresie zmiana nie jest, zdaniem Wójta, zmianą, o której mowa w art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, dokonując na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem stwierdził, iż w toku sporządzania i ustanawiania przedmiotowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszeń trybu postępowania, powodujących nieważność podjętej uchwały. Zaznaczyć należy, że warunkiem formalnej ważności zaskarżonej uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany) jest zachowanie w trakcie procesu uchwałodawczego wymogów proceduralnych określonych przepisami ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - zwanej dalej u.z.p.). Założyć też trzeba, że w świetle art. 18 i 27 ust. 1 u.z.p. każde naruszenie wymogów proceduralnych, określonych w art. 18 u.z.g. powoduje nieważność uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w świetle regulacji art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" u.z.g. oraz art. 92 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) zachodziła w sprawie konieczność uzgodnienia projektu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Za nietrafną należało uznać w tym zakresie argumentację Wójta Gminy, nawiązującą do zmian Prawa wodnego wprowadzonych przepisem art. 82 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), skoro w myśl art. 85 tej ustawy - do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęte w wymienionym przepisie rozwiązanie intertemporalne oznacza, że w toku procedury sporządzania projektu zmiany planu należało stosować przepisy Prawa wodnego w brzemieniu obowiązującym do dnia 10.07.2003 r. W konsekwencji niewystąpienie przez Zarząd Gminy do właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako organu uprawnionego do uzgadniania projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło naruszenie wymogów proceduralnych, skutkujące zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.g. nieważnością uchwały. Zauważyć przy tym trzeba, że wprawdzie gmina samodzielnie kształtuje sposób zagospodarowania terenu, podlegającego jej władztwu planistycznemu, to jednak nie może czynić tego dowolnie. Swoboda w ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest ograniczona przepisami procedury planistycznej, w tym przepisem wprowadzającym wymóg uzgodnień z właściwymi podmiotami. Celem takiego rozwiązania jest ochrona prawnie określonego interesu społeczności lokalnej, jak i interesów ponadlokalnych. Nie jest zatem pozostawione swobodnemu uznaniu gminy to, czy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź jego zmiany, projekt podlegać będzie uzgodnieniom. Ważność podjętej uchwały uzależniona jest bowiem od uzyskania pozytywnego uzgodnienia przez właściwy organ. Kolejnym naruszeniem obowiązującej w sprawie procedury uchwałodawczej było ustalenie w zaskarżonej uchwale stawki procentowej służącej naliczaniu opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości wyższej (30%), niż zostało to przyjęte w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu (20%). Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 10 ust. 3 u.z.g. stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ma to związek z tym, że uchwalenie czy zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może powodować wzrost lub spadek wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 36 ust. 3 u.z.g. wzrost wartości nieruchomości może, w określonych tym przepisem warunkach, stanowić podstawę do obciążenia właściciela nieruchomości opłatą (tzw. rentą planistyczną). Z tego więc względu istotnym jest, z uwagi na interes określonego kręgu właścicieli nieruchomości, aby kwestia przedmiotowych stawek podlegała takim samym regułom uchwałodawczym, jak inne obligatoryjne elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie więc projekt planu czy jego zmiany musi zawierać ustalenie stawki decydującej o wysokości tzw. renty planistycznej. Istotną dla rozważanego zagadnienia jest okoliczność, że art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b u.z.g. ustanawia obowiązek zawiadamiania przez zarząd gminy o terminie wyłożenia projektu planu (jego zmiany) - właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3. Świadczy to o tym, że ustawodawca dostrzegł potrzebę zagwarantowania tym osobom rzeczywistego udziału w procesie sporządzania planu miejscowego lub jego zmiany, poprzez zgłaszanie propozycji czy żądań do projektu w formie protestów bądź zarzutów. Wymienione środki prawne, mające gwarantować ochronę interesów podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym, byłyby pozorne, gdyby uznać, że ostatecznie rada gminy może w uchwale określić wielkość stawek służących naliczeniu omawianych opłat, niezależnie od wielkości tych stawek przyjętych w projekcie. Wobec powyższego należy przyjąć, że w razie potrzeby odstąpienia od przedstawionych w projekcie unormowań w przedmiotowym zakresie rada gminy powinna skorzystać z trybu uregulowanego art. 25 u.z.g. Nieuczynienie tego w rozpatrywanej sprawie skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W konsekwencji Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.