II SA/Bd 423/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 listopada 2007 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę II SA/ Bd 423/07 Uzasadnienie I. Sz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 z poźn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1017 z poźn. zm.) nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego, w którym prowadzi sklep wielobranżowy zlokalizowany na działce oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł. gmina B. B. Do wydania powyższej decyzji organu I instancji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego. Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] r. nr [...] skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o kontrolę legalności zabudowy działek nr [...], [...] i [...] w Ł. oraz kontrolę użytkowania zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym sklepu branży spożywczej, szczególnie w zakresie zapewnienia miejsc postojowych dla klientów sklepu – działka nr [...] w Ł. Z adnotacji naniesionej na powyższym wniosku wynika, że organ postanowił wszcząć odrębne postępowanie dla każdej z działek. Na podstawie wykazu właścicieli władających ustalono, że współwłaścicielem działki nr [...] jest m.in. I. Sz. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] r. dokonał oględzin na terenie w/wym. nieruchomości przy udziale przedstawicieli Urzędu Gminy [...], oraz skarżącego. W wyniku oględzin ustalono, że działka nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł. gmina B. B. zabudowana jest zrealizowanym w 2002 r. budynkiem drewnianym, jednokondygnacyjnym nie podpiwniczonym ustawionym na podkładach drewnianych, z dachem jednospadowym pokrytym otuliną, z pasażem zadaszonym. Część elewacji budynku wykonano jako drewnianą , a drugą część drewnianą obłożono saidingiem. Obiekt jest użytkowany jako sklep wielobranżowy w tym m. in. z branżą spożywczą. Nadto ustalono, że na dzień oględzin obiektu właściciel i Urząd Gminy nie potrafią udokumentować istnienia pozwolenia na powyższy obiekt. Urząd Gminy wydał jedynie zgodę na czasową realizację (120 dni) drewnianego domku mieszkalnego parterowego z elementów prefabrykowanych nietrwale połączonych z gruntem jako eksponatu. Termin rozbiórki obiektu upłynął w dniu [...] r.(pismo w aktach administracyjnych organu I instancji z dnia [...].). W piśmie z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o wydanie uzgodnienia na podstawie art. 106 kpa przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej. We wniosku zaznaczono, że zgodnie z planem sytuacyjnym z naniesionymi obiektami, obiekt handlowy konstrukcji drewnianej bezpośrednio styka się z budynkiem mieszkalnym konstrukcji murowanej znajdującej się na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] uznał obiekt budowlany wykonany w konstrukcji drewnianej, pełniący rolę obiektu handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...] za powodujący zagrożenie pożarowe w stosunku do obiektów zlokalizowanych na działce nr [...]. W uzasadnieniu powyższego uzgodnienia organ opiniujący wypowiedział się, że przedstawiona w piśmie z dnia [...] r. przez I. Sz. koncepcja wykonania od strony działek sąsiednich ścian z cegły pełnej lub gazobetonu wzdłuż całej długości pawilonu handlowego i ponad jego pokrycie dachowe może stanowić zgodnie z § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 z 2002 r., poz. 690 z późn. zm.) ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Zdaniem organu opiniującego w przypadku wykonania tej ściany nie występowałoby zagrodzenie przeciwpożarowe w stosunku do obiektów zlokalizowanych na działce nr [...]. W piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] poinformował, że nie może wydać zaświadczenia zgodności lokalizacji obiektów budowlanych istniejących na działkach [...] w Łochowie, gdyż teren ich nie jest objęty ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dlatego terenu do dnia wszczęcia postępowania nie było wydanej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie powyższy organ poinformował, że w dniu [...] r. I. Sz. złożył w Urzędzie Gminy [...] wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku tymczasowego - pawilonu handlowego konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem na sklep wielobranżowy z wiatą do konsumpcji na terenie działek nr [...], położonych w Ł. W sprawie stanowisko załączył również pełnomocnik właścicielki działki nr [...], który jest przeciwny istnieniu spornego obiektu na działce [...]. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał [...] właścicielowi obiektu budowlanego, w którym prowadzi sklep wielobranżowy, na działce oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] gmina [...] jego rozbiórkę. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucił, że organ ten nie kierował się przy rozpatrywaniu sprawy przesłankami merytorycznymi, gdyż pominął oświadczenia osób budujących obiekt na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego wytyczył obiekt i nadzorował jego budowę Inspektor Gminy [...] J. Sz. W postępowaniu pominięto pismo z dnia [...] r., za którym przekazano dokumenty budowy pawilonu. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że od prowadzonej działalności gospodarczej odprowadza podatki. Skarżący uznał za niewiarygodne pismo Urzędu Gminy znak [...] z dnia [...] r. i uważa, że nigdy takiego pisma nie otrzymał. Organ I instancji pominął również zdaniem skarżącego stanowisko zawarte w postanowieniu Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej odnośnie wykonania ściany oddzielenia pożarowego i zlikwidowania w ten sposób zagrożenia. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania skarżącego wniesionego od decyzji organu I instancji. W decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygniecie organu I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporny pawilon handlowy został wykonany w sposób samowolny, bez wymaganej przepisami prawa ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na podstawie art. 63 Prawa budowlanego za przechowywanie dokumentów budowy odpowiedzialny jest inwestor, który takie dokumenty winien udostępnić na żądanie organów. Organ stwierdził, że wskazane przez skarżącego w odwołaniu pismo z dnia [...] to tylko i wyłącznie pismo przesyłające żądane dokumenty do zawiadomienia z dnia [...] r. Na zawiadomienie z dnia [...] r. i uzupełnienie zawiadomienia z dnia [...] r., Wójt Gminy [...] zrealizował w ten sposób, że pismem z dnia [...] r. przyjął wniosek inwestora o zamiarze ustawienia drewnianego domku mieszkalnego na okres 120 dni, czyli do dnia [...] r. Skarżący po 120 dniach nie rozebrał obiektu, lecz go rozbudował i w ten sposób zdaniem organu powstał samowolny pawilon handlowy. Organ stwierdzi dalej w uzasadnieniu, iż pobieranie podatków od prowadzonej działalności gospodarczej nie może sankcjonować samowoli budowlanej. Organ odniósł się również, do oświadczeń pracowników wykonujących obiekt. Stwierdził, że wyjaśnienia tych osób niczego nowego nie wnoszą do sprawy. Pobyt pracownika gminy w trakcie realizacji budowy powinien być udokumentowany w dzienniku budowy, którego brak. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż nie istnieją prawne możliwości legalizacji powstałej samowoli budowlanej z uwagi na brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], a sporny pobudowany pawilon handlowy jest sprzeczny z obowiązującymi warunkami techniczno- budowlanymi. Organ wyjaśnił, że ewentualnej legalizacji podlega obiekt, który spełnia warunki techniczne, a nie obiekt, który wymaga prac przystosowawczych. W skardze do Sądu na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wniósł o jej uchylenie i zarzucił: 1. Błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezzasadnym twierdzeniu, że na budowę obiektu handlowego skarżący nie posiada zezwolenia, ani innych dokumentów prawno - budowlanych. Jego zdaniem dokumenty te znajdują się w Urzędzie Gminy [...], w dyspozycji Inspektora Urzędu Gminy [...] – J. Sz. 2. Obrazę przepisów prawa administracyjnego i budowlanego polegającego na zaniechaniu przesłuchania w charakterze świadków: A. Z. i M. W. , którzy pod nadzorem Inspektora J. Sz. budowali ten obiekt. Celem dołączenia do akt skarżący załączył informację Wójta Gminy [...] zawartą w piśmie z dnia [...] r. Z informacji tej wynika, że w zasobach archiwalnych urzędu nie ma dokumentacji dotyczącej budowy pawilonu. W załączeniu Wójt przesłał skarżącemu dokumenty w sprawie przyjęcia zgłoszenia przez inwestora zamiaru ustawienia obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem na działce [...]. Organ poinformował również, że do urzędu zgłaszają się osoby którym "wszystkie sprawy budowlane" prowadził J. Sz. i które nie mogą wykazać się żadną dokumentacją. Prawdopodobnie dokumenty te w/w przechowywał w domu, i zostały one zniszczone po jego śmierci. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sporny obiekt budowlany powstał w [...] r. okoliczność tą potwierdza zgłoszenie skarżącego z dnia [...] r. Na wykonaną samowolę budowlaną skarżący nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z oświadczeń osób wykonujących roboty związane z budową obiektu wynika, iż prace z jego realizacją trwały około 4 miesięcy. Na tej podstawie Sąd przyjął, że obiekt powstał w [...] r. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie realizacji samowoli budowlanej przepisy Prawa budowlanego wyraźnie stanowiły (art. 28 prawa budowlanego), że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Obiekt, który obecnie funkcjonuje jako pawilon handlowy według ustaleń organu nadzoru budowlanego nie posiada pozwolenia na budowę. Z obowiązku jego uzyskania nie zwalniał skarżącego wniosek z dnia [...] r. stanowiący zgłoszenie zamiaru budowy domku drewnianego tymczasowego nietrwale związanego z gruntem. Zgłoszenie dokonane przez skarżącego w Urzędzie Gminy o zamiarze jego realizacji odpowiadało przepisom prawa i stanowiło podstawę wynikającą z art.29 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie nie dotyczy obiektów związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Obowiązek rozebrania takiego obiektu wynikał nie z pisma organu z dnia [...] r., na który powołuje się skarżący, lecz z mocy przepisów ustawy. Sąd natomiast nie ocenia prawidłowości procedury prowadzonej wówczas przez organ, gdyż nie mieści się ona w granicach rozpoznawanej sprawy. Jedynie dla potrzeb obecnie prowadzonego postępowania można przyjąć, że powstały wówczas obiekt , zgłoszony organowi do dnia oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego powinien dawno być rozebrany. Ustalony natomiast w wyniku oględzin obiekt nie jest obiektem tymczasowym, lecz w pełni funkcjonującym pawilonem handlowym. Na ten obiekt skarżący nie posiada decyzji ostatecznej o pozwoleniu na jego budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Obiekt ten, stanowi zatem w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydania zaskarżonych decyzji samowolę budowlaną. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Możliwość legalizacji takiego obiektu dopuszcza ust. 2 art. 48 powyższej ustawy. Przepis sten stanowi, że: jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej wskazało na zagrożenie przeciwpożarowe i niezgodność obiektu z przepisami techniczno- budowlanymi. Przesłanki wymienione w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego umożliwiające legalizację samowoli budowlanej muszą być spełnione łącznie. W chwili wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego zakończonego decyzjami zaskarżonymi nie było jeszcze wszczęte postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej w dniu [...] ., a wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżący złożył zgodnie z informacją Wójta Gminy [...] opiero w dniu [...]. Nie zwalnia skarżącego z obowiązku wykazania się przed organem ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę obecność przy realizacji budowy pracownika Urzędu Gminy inspektora J. Sz. Faktu złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu nie odnotowano w archiwum Urzędu Gminy ...]. Sama obecność przy realizacji obiektu inspektora nadzorującego zgodnie z przepisami prawa powinna zostać odnotowana w dzienniku budowy, którego brak. Zgodnie z art. 38 ust. 2 prawa budowlanego właściwy organ prowadzi rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 3. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę w rejestrach organu dowodzi o braku pozwolenia na budowę. Sam skarżący nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi, że starał się o udzielenie pozwolenia mimo, iż obowiązek ten spoczywa na nim z uwagi na treść art. 63 prawa budowlanego, gdyż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Zgodnie z art. 60 powyższej ustawy, inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).