II SA/Bd 428/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] luty 2008 r., znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącej 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 428/08 Uzasadnienie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieżowej stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Wskazano, że postanowieniem z [...] r. zobligowano inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości występujących we wniosku polegających na przedłożeniu projektu budowlanego inwestycji zgodnego z obowiązującymi dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" ul. [...] zatwierdzonym Uchwałą nr XXXVI-585/97 Rady Miasta [...] z 19 marca 1997 r. opublikowanym w Dz. Urzęd. Województwa [...] nr 16, poz. 84 z 7 maja 1997 r. Działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w B. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B 10 KS, UR o następujących założeniach: "teren urządzeń komunikacyjnych, parking samochodów osobowych z możliwością lokalizacji usług motoryzacyjnych, uciążliwość w graniach działki, zasady zabudowy i zagospodarowania terenu: obiekty do II kondygnacji o wysokich walorach architektonicznych, parking urządzony, zasilanie wykonać projektowanymi liniami nn kablowymi z istniejącej stacji transformatorowej (B 52 EE) zaopatrzenie w wodę z wodociągu z ul. 04 KL, podłączenie do projektowanego gazociągu, obsługa komunikacyjna wyłącznie z ulicy oznaczonej 04 KL". W związku z powyższym inwestycja polegająca na budowie wieży o konstrukcji stalowej służącej do instalowania anten stacji bazowej telefonii komórkowej, jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu. W wyznaczonym terminie nie wpłynęła realizacja obowiązków wynikających z wydanego z dniem [...] r. postanowienia, co stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego skutkuje wydaniem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania od tej decyzji [...] Sp. z o.o. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu tej decyzji przytoczył zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu podnosząc, że planowane zamierzenie jest inwestycją celu publicznego. W ocenie organu II instancji nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, by plan zagospodarowania przestrzennego zabraniał na spornym terenie lokowania urządzeń służących telekomunikacji, podobnie jak by, zabraniał lokowania tam innych urządzeń służących doprowadzeniu energii, telefonii stacjonarnej czy sieci komputerowej. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż zapis planu o przeznaczeniu terenu pod urządzenia komunikacyjne i usługi motoryzacyjne wyklucza możliwość lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. W trakcie dalszego postępowania organ I instancji zasięgał opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...]. W opinii tej instytucji, urządzenia komunikacyjne, które mogą być lokalizowane na tym terenie muszą być związane bezpośrednio z funkcją terenu, czyli parkingiem urządzonym (komunikacja drogowa). Wolnostojąca wieża telefonii komórkowej nie spełnia warunków zabudowy terenu. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa wynika z nieusunięcia w terminie do dnia [...] r. braków i nieprawidłowości występujących w przedłożonym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z [...] r. zobligowano inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowści występujących w przedłożonym wniosku w terminie do [...] r. Należało przedłożyć projekt budowlany inwestycji, sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione, zgodny z obowiązującymi dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu I instancji, urządzenia komunikacyjne lokalizowane na tym terenie muszą być związane bezpośrednio z funkcją terenu, czyli parkingiem urządzonym. Wolnostojąca wieża o konstrukcji stalowej służąca do mocowania anten stacji bazowej telefonii komórkowej jest obiektem, który nie spełnia warunków zabudowy terenu. Powołano się na opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Wskazano także, że zapisy innych obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na trenie miasta [...] przewidują lokalizację tego typu inwestycji i wynika to bezpośrednio z ich zapisów. Przytoczono przykłady takich wpisów. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę organ m.in. jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana inwestycja jest niezgodna z tymi poleceniami. Decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 104 K.p.a. i art. 2 pkt 7 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawę reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor, tj. [...] Spółka z o.o. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony i przedłożony właśnie w oparciu o aktualnie obowiązujący plan miejscowy i jego sporządzenie w głównej mierze było podporządkowane dotrzymywaniem standardów zapisanych w planie dla tego obszaru miasta. Zgodnie z zapisami planów stacja wieżowa planowana na działce nr [...] obręb [...] zostałaby zlokalizowania w obszarze "teren urządzeń komunikacyjnych." Analizując plan miejscowy nie napotkano ani jednego stwierdzenia, które wprost wskazuje instalowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na tym terenie. Na zapytanie dotyczące zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego WAB odpowiedział pismem z [...] r. potwierdzając celowość wybranej lokalizacji. Inwestor poniósł koszty związane z opracowaniem dokumentacji, a podjęta lokalizacja jest istotna w całej konfiguracji sieci. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przywołał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, ze urządzenia komunikacyjne, które mogą być zlokalizowane na tym terenie muszą być, związane bezpośrednio z funkcją terenu, czyli urządzonym parkingiem (komunikacja drogowa). Wolnostojąca wieża o konstrukcji stalowej, służąca do mocowania anten stacji bazowej telefonii komórkowej jest obiektem, który nie spełnia warunków zabudowy tego terenu. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka [...] Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odmowę wydania pozwolenia na budowę, naruszenie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W [...] z dnia 19 marca 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", tj. § 2 ust. 2 pkt 48 poprzez przyjęcie, że wieżowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest "urządzeniem komunikacyjnym, a nadto, że "urządzenie komunikacyjne", musi być związane z "urządzonym parkingiem "podczas gdy parking jest równorzędnym do "urządzeń komunikacyjnych" sposobem zagospodarowania terenu, § 1 pkt 17 poprzez jego niezastosowanie jak również pominięcie przy wykładni postanowień Planu miejscowego; naruszenia, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez naruszenie prawa do zagospodarowania terenu w granicach określonych ustawą; naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 6, 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną rozszerzającą interpretację zapisów Planu miejscowego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji i prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej poprzez wydanie przez wojewodę dwóch odmiennych decyzji w tej samej sprawie przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym, jak również wydanie przez organ I instancji dwóch odmiennych decyzji w zakresie ustalenia zgodności inwestycji z Planem miejscowym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca m.in. przytoczyła treść planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru B 10 KS, UR. Zwrócono uwagę na treść art. 15 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że plany miejscowe mają również określać zasady modernizacji, zabudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w tym infrastruktury telekomunikacyjnej. Zgodnie z tymi przepisami uchwałodawca wskazał w § 1 pkt 17 Planu miejscowego, iż dopuszcza się zabudowę i adaptację sieci telekomunikacyjnej na całym obszarze objętym tym planem. Ta generalna zasada nie została w szczegółowej części Planu miejscowego w żaden sposób ograniczona poprzez wyłączenie jakiegokolwiek obszaru z zabudowy sieci telekomunikacyjnej. Oznacza to, iż nie jest prawdziwe twierdzenie obu organów, że plan miejscowy uniemożliwia budowę stacji bazowej na obszarze B10 KS, UR. Organy, nie wiadomo dlaczego, uznały, że "urządzony parking" ostatecznie determinuje funkcje terenu i dlaczego wieża antenowa nie spełnia tych warunków. W planie miejscowym nie ma mowy o tak określonej funkcji terenu. Kierując się wykładnią językową należy uznać, ze władze [...] pierwszeństwo lokalizacji na spornym terenie dały "urządzeniom komunikacyjnym", następnie po przecinku jest możliwość równoważna, ale wymieniona jednak w drugiej kolejności, znalazł się "parking samochodów osobowych z możliwością lokalizacji według usług motoryzacyjnych". W dalszej części, określając zasady zabudowy i zagospodarowania rzeczonego terenu zastosowano identyczną kolejność wymieniając najpierw "obiekty do II kondygnacji", a następnie dopiero (po przecinku) "parking urządzony". W planie zagospodarowania nie ma żadnego elementu wskazującego na różną uwagę czy istotność ustalonych w planie miejscowym zaleceń co do sposobu zagospodarowania tego fragmentu terenu. Nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, że "urządzenia komunikacyjne" muszą być związane z parkingiem. Inna interpretacja zapisów planu jest wykładnia rozszerzającą. Definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego obejmuje swoim zakresem znaczeniowym "wolnostojące wieże antenowe". Wieża antenowa znajduje się w grupie określonej jako "urządzenia komunikacyjne". Skarżąca, działając z najwyższą starannością, jeszcze przed złożeniem wniosku, zwróciła się w dniu [...] r. do Urzędu Miasta [...] o ocenę zgodności projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej z ustaleniami planu miejscowego. W dniu [...] r. Architekt Miasta poinformował skarżącą, że w ustaleniach planu brak adnotacji o zakresie lokalizacji wnioskowej inwestycji, w związku z tym inwestycja planowana jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Również w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań Prezydent Miasta [...] stwierdził zgodność inwestycji z planem miejscowym. Należy również wskazać, że argumenty mające wykazać, że Miasto [...] w innych planach miejscowych szczegółowo reguluje zasady lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych są chybione, bowiem z powołanych przez organ różnych planów nie sposób wysnuć wniosków o jakiejkolwiek spójnej regulacji, a nadto dla ustalenia przeznaczenia danego obszaru ma znaczenie wyłącznie treść planu, który bezpośrednio go dotyczy. Przyjęcie nieprawidłowej interpretacji spowodowało błędne zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a w rezultacie tego odmowę wydania pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał także na naruszenie zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 K.p.a.). Z analizy orzeczeń zapadłych w postępowaniu, które rozstrzygały tę samą sprawę w sposób różny pomimo istnienia takiej samej podstawy faktycznej i prawnej, wynika, że stanowisko obu organów w przedmiocie interpretacji zapisów planu miejscowego nie jest poparte spójną i ugruntowaną argumentacją. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu. W sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a. albowiem Wojewoda wskazał jedynie na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, podczas gdy wskazania podstawy prawnej, w ocenie skarżącej, polega na powołaniu wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw jej wydania, tj. przepisów prawa materialnego, ustrojowego oraz prawa procesowego. Niespójne orzecznictwo organów obu instancji w sprawie zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego znamionuje naruszenie art. 8 K.p.a. Oba organy, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, raz wydawały decyzje co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, a innym razem wydawały decyzje przeciwną, czym podważały zaufanie do ich działania. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że urządzenia komunikacyjne, które mogą być lokalizowane na tym terenie muszą być bezpośrednio związane z funkcją terenu, czyli urządzonym parkingiem (komunikacja drogowa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną. Spór w sprawie sprowadza się do interpretacji zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" ul. [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 19 marca 1997 r. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami prawa miejscowego. Stanowi o tym wyraźnie przepis art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego). Oznacza to, że zapisy tego planu podlegają ogólnym regułom interpretacji tekstów prawnych. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Generalnie można powiedzieć, że wykładnia językowo - logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 22 czerwca 1998 r. FPS 9/97 podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r. III CZP 52/96 wyrażono pogląd, że "według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia: z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. III CRN 50/92 - OSNCP 1993, z. 10, poz. 181, które zgodnie stwierdzają, że w drodze "wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy", a podstawy do ustalenia praw i obowiązków powinny wprost wynikać z ustawy)". Należy zatem odszukać właściwy sens użytych słów z uwzględnieniem składni gramatycznej. Jeżeli interpretacja gramatyczna jest niewystarczająca, to należy sięgnąć do innych metod wykładni. Skarżący w swoich rozważaniach zastosował metodę wykładni gramatycznej podnosząc, że z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że władze [...] pierwszeństwo lokalizacji na terenie oznaczonym jako B 10 KS, UR dały "urządzeniom komunikacyjnym". W ocenie skarżącego, użycie przecinka może oznaczać możliwość równoważną, ale wymienioną jednak w drugiej kolejności - Parking samochodów osobowych z możliwością lokalizacji usług motoryzacyjnych. W dalszej kolejności, określając zasady zabudowy i zagospodarowania terenu zastosowano identyczną kolejność, wymieniając dalsze obiekty (po przecinku). Przedstawiona w skardze interpretacja planu nie nosi cech dowolności i jest przekonywująca. W rozumieniu słownikowym (Komputerowy słownik języka Polskiego www.onet.pl) "komunikacja" oznacza 1. łączność pomiędzy oddalonymi od siebie miejscami za pomocą środków transportu, linii telefonicznych itp., 2. środki służące do utrzymania tej łączności, 3. przewożenie ludzi i towarów, 4.przekazywanie wiadomości, porozumiewanie się. Oznacza także "wszelką formę wymiany informacji za pomocą znaków między istotami żyjącymi (ludźmi, zwierzętami),a także między ludźmi i maszynami; porozumienie się, przekazywanie informacji. Nie może budzić wątpliwości, że "urządzenie komunikacyjne", to urządzenie służące także przekazywaniu informacji. Jeżeli nawet istnieje możliwość różnej interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego i w sytuacji, gdy organ administracji przed podjęciem działań przez inwestora zajął stanowisko, że planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, to późniejsza odmowa pozwolenia na budowę narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Inwestor ma prawo działać stosownie do udzielonej mu informacji i okoliczności tej nie zmienia fakt, że została ona udzielona poza tokiem postępowania administracyjnego. Rację ma skarżący gdy stwierdza, że tego rodzaju postępowanie narusza normę art. 8 K.p.a., który mówi o obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Dopuszczalność jednej z możliwych interpretacji nie może skutkować negatywnymi skutkami dla skarżącej. To przede wszystkim rzeczą autorów planu zagospodarowania przestrzennego jest dokonanie takich zapisów, aby przy ich interpretacji nie było żadnych niejasności. Nie może tego usunąć obecna interpretacja Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Plan zagospodarowania przestrzennego, tak jak każdy inny przepis, powinien być zrozumiały i sformułowany w sposób jasny. "Zasady techniki prawodawczej" (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r., Dz. U. Nr 100, poz. 908) wskazują, że przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje prawodawcy. Dlatego też należy podzielić stanowisko zawarte w decyzji Wojewody [...] z [...] r., który przyjął, że "nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, by omawiany plan zagospodarowania przestrzennego zabraniał na spornym terenie lokalizowania urządzeń służących doprowadzeniu energii, telefonii stacjonarnej czy sieci komputerowej". W tej decyzji przyjęto, że brak jest podstaw do uznania, iż zapis planu o przeznaczeniu terenu pod urządzenia komunikacyjne i usługi motoryzacyjne wyklucza możliwość lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Ten pogląd prawny organu II instancji został całkowicie zlekceważony przez organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie takie nie zasługuje na aprobatę. Znamiona manipulacji noszą także stwierdzenia organu pierwszej instancji odwołujące się do treści innych planów zagospodarowania przestrzennego, które zawierają wskazania na temat usytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie uwzględniono bowiem kontekstu historycznego - plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w marcu 1997 r., kiedy sprawy telefonii komórkowej nie budziły tylu kontrowersji. Nie wskazano kiedy zostały uchwalone te plany, które zawierają wskazania co do lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, a nadto nie można się na nie powoływać, jeżeli nie znajdują się w aktach sprawy przez co strony nie mogą zapoznać się z ich treścią (oczywiste naruszenie art. 10 K.p.a.). Na aprobatę nie zasługuje także stanowisko Wojewody [...], który, przy nie zmienionym stanie prawnym i faktycznym w zaskarżonej decyzji zajął diametralnie odmienne stanowisko, niż w decyzji z dnia [...] r. Jak to określono w orzecznictwie sądowym, "zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach odwoławczych, na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.)" (wyrok NSA z 20 czerwca 1985 r. sygn. SA/G d 478/85). Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Za ostateczne uznawane są takie decyzje organu II instancji, które uchylają zaskarżoną decyzję i przekazują sprawę do ponownego rozpoznania. Z kolei przepis art. 110 K.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym odmienne orzeczenie Wojewody [...] (zaskarżone) narusza art. 110 K.p.a. Uzasadnia to na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.