II SA/Bd 43/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grudziądzu na uchwałę Rady Gminy Gruta z dnia 23 marca 2018 r. nr XXIX/208/18 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XXIX/208/18 z dnia 23 marca 2018 r. Rada Gminy Gruta, na podstawie m.in. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840, dalej powoływanej jako "uoz"), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gruta w 2018 roku, stanowiący załącznik do uchwały (dalej Program). Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Grudziądzu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając ją w części dotyczącej przepisów: § 6 pkt 4, § 10 i § 11 Programu i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Wskazanym przepisom Programu Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 11a uoz w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, właściwie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm., dalej powoływanej jako "usg") przez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia ww. Programu, a polegające na: - nieuprawnionym wprowadzeniu w § 6 pkt 4 Programu przepisu nakładającego na właściciela zwierzęcia kosztów związanych z wyłapywaniem i utrzymywaniem zwierzęcia w przypadku ustalenia właściciela, pomimo braku kompetencji Rady Gminy w Grucie do uchwalenia takiej regulacji; - niewskazaniu w § 10 Programu konkretnego gospodarstwa rolnego, które zapewni gotowość oraz zabezpieczenie opieki i miejsca zwierzętom gospodarskim, wbrew wynikającemu z art. 11a pkt 7 (właściwie: art. 11a ust. 2 pkt 7) uoz, obowiązkowi wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; - niewskazaniu w § 11 Programu konkretnego lekarza weterynarii lub poradni weterynaryjnej, wbrew wynikającej z art. 11 pkt 8 (właściwie: art. 11a ust. 2 pkt 8) uoz, konieczności wskazania konkretnego lekarza weterynarii lub poradni weterynaryjnej, która ma zapewnić całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, uzasadniając to okolicznością, iż zasygnalizowane przez Prokuratora błędy wyeliminowano przy opracowywaniu projektu Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gruta w 2019 roku, a uchwała w sprawie jego przyjęcia, zostanie poddana głosowaniu na najbliższej sesji Rady Gminy Gruta. Wobec tego, w uznaniu organu, niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Ponadto, odnosząc się do zarzutu niewskazania w § 11 Programu konkretnego lekarza weterynarii lub poradni weterynaryjnej, organ podniósł, iż Gmina Gruta w dniu 29 grudnia 2017 r. zawarła umowę z A.Z., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...], jako wykonawcą zadań polegających na wyłapywaniu bezdomnych zwierząt na terenie gminy Gruta oraz zapewnieniu im opieki w schronisku. W § 3 ust. 1 ww. umowy wskazano szczegółowo również na podmiot, który zapewniać będzie opiekę weterynaryjną. Umowa ta obowiązywała przez 2018 r. W związku z powyższą argumentacją, zdaniem organu, uchybień wskazanych w skardze nie można uznać za istotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w przypadku przepisów § 6 pkt 4, § 10 i § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o ochronie zwierząt. Ustawa ta określa art. 11 ust. 1, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 tej ustawy, należą do kompetencji rady gminy, która zgodnie z art. 11a ust. 1 uoz umocowana została do uchwalania corocznie do dnia 31 marca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Program ten, co aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Program, stosownie do ust. 2 art. 11a uoz obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 uoz, tj. sprawy: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z ust. 5, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a uoz. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Gruta nr XXIX/208/18 z dnia 23 marca 2018 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 uoz. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Gminy Gruta uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) zobowiązana była przestrzegać granic upoważnienia ustawowego określonych w zakresie elementów obligatoryjnych w art. 11a ust. 2 i 5 uoz. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie naruszać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi, więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące istotnym naruszeniem prawa, oznacza z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia czy zrealizowanie go w sposób nieprawidłowy, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia determinowanego przepisem upoważniającym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż organ bezpodstawnie ustanowił w § 6 pkt 4 Programu, że koszty związane z wyłapywaniem i utrzymywaniem zwierzęcia w przypadku, gdy ustalono właściciela, ponosić będzie właściciel zwierzęcia. Jak słusznie zauważył skarżący, regulacja ta nie posiada odpowiedniej podstawy prawnej, gdyż przepisy uoz nie upoważniają Rady Gminy do obciążania osób trzecich – w tym przypadku właścicieli zwierząt, względem których podjęto odpowiednie działania w związku z uznaniem ich za bezdomne – kosztami wykonywania przez Gminę Gruta zadań własnych, zleconych jej przez ustawę i wynikających z przedmiotowego programu. Ponadto, w myśl art. 11a ust. 5 zdanie 2 uoz koszty realizacji programu ponosi gmina. Zdaniem Sądu, należy zatem stwierdzić, iż obowiązek nałożony przez organ uchwałodawczy w § 6 pkt 4 Programu przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a uoz, a tym samym, przepis ten istotnie narusza prawo (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 908/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora w zakresie zarzutu dotyczącego niedopełnienia przez organ obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz. Przepis ten stanowi o obowiązku wskazania "gospodarstwa rolnego", z jednoczesnym zastrzeżeniem, że celem regulacji jest zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich. Jak stanowi § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały: "Gotowość odbioru oraz zabezpieczenie opieki i miejsca zwierzętom gospodarskim zapewnia gospodarstwo rolne z którym Gmina Gruta ma zawartą umowę." Zdaniem Sądu, w celu prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej w zakresie ww. przepisu, Rada Gminy powinna wskazać expressis verbis konkretny podmiot realizujący to zadanie. Precyzyjny sposób określenia gospodarstwa rolnego, w którym realizowane będzie zadanie polegające na zapewnieniu miejsca dla zwierząt gospodarskich, gwarantuje bowiem jednocześnie realizację funkcji informacyjnej uchwały, jaką w tym wypadku jest informacja dla adresata normy o gospodarstwie rolnym, gotowym do przyjęcia i zapewnienia odpowiedniej opieki nad tymi zwierzętami. Wobec tego przyjęcie, iż realizację obowiązków wymienionych w § 10 Programu realizuje gospodarstwo rolne, z którym Gmina ma zawartą umowę cywilnoprawną, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy i wymaga dalszej konkretyzacji. Zdaniem Sądu, zarzut ten zasłużył zatem na uwzględnienie, gdyż prawodawca lokalny, poprzez niewskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego, nie zrealizował upoważnienia ustawowego zgodnie z literą i celem przepisu upoważniającego, a tym samym, uniemożliwił skuteczną realizację zadań własnych gminy (patrz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 199/17– dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Odnosząc się natomiast do ostatniego zarzutu skargi, wskazać należy, że na uwzględnienie zasługuje również stanowisko Prokuratora o istotnej wadliwości przepisu § 11 Programu, zgodnie z którym zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje schronisko poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii. W tym kontekście wskazać należy, że przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 uoz stanowi, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, obejmuje w szczególności: zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych. Nie ulega wątpliwości, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 uoz powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania programu. Brak więc jednoznacznego wskazania lekarza weterynarii, zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt stanowi istotną nieprawidłowość, która może uniemożliwiać w praktyce realizację zadań wynikających z Programu. Wykonawczy i konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, obliguje prawodawcę lokalnego do wskazania konkretnego podmiotu sprawującego i zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Za zbyt ogólną i niewystarczającą w tym zakresie, należy zatem uznać regulację zawartą w § 11 Programu, która wskazuje, iż zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej realizuje schronisko poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii, bez precyzyjnego wskazania tego podmiotu. Bez znaczenia pozostaje również podniesiony przez Radę Gminy argument, iż w umowie zawartej z podmiotem realizującym zadania przedmiotowego Programu, szczegółowo wskazano na podmiot, który zapewnia opiekę weterynaryjną. Przyjęcie, iż wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale ma miejsce w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej z konkretnym podmiotem, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy i powoduje, że uchwała nie spełnia ważnej roli informacyjnej (patrz: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 199/17 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Z powyższych względów, Sąd uznał zatem, że § 11 Programu istotnie narusza prawo. Dodatkowo należy podkreślić, iż również określenie w § 2 pkt 1 Programu "Schroniska" – jako podmiotu realizującego zadania Programu, jest nieprecyzyjne, ponieważ prawodawca lokalny wskazał, że przez podmiot ten należy rozumieć "Ośrodek opieki nad zwierzętami w Węgrowie", bez podania adresu tego podmiotu. Analiza treści kontrolowanej uchwały wykazała również, że wynikający z art. 11a ust. 5 uoz, wymóg wskazania w programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny i nieprawidłowy, co Sąd dostrzegł z urzędu kontrolując legalność zaskarżonej uchwały. W art. 11a ust. 5 uoz ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 uoz nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia sposobu ich wydatkowania. W sprawie natomiast, w § 12 Programu organ wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył na realizację zadań wynikających z Programu, to jednak nie określił on sposobu wydatkowania tych środków. Odstąpienie od wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, stanowi istotną wadliwość regulacji § 12 uchwały i tym samym oznacza brak zrealizowania w sprawie w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 uoz. W tym stanie rzeczy, mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych istotnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, okoliczność że zaskarżona uchwała w sposób niepełny i nieprawidłowy realizacje upoważnienie ustawowe w zakresie obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a także okoliczność, że wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zakwestionowanych regulacji, spowodowałaby pozostawienie jako ważnego aktu prawnego nie zawierającego obligatoryjnych elementów programu, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie należy podkreślić, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż wbrew stanowisku organu o jako bezprzedmiotowości nie stanowi to, iż przy opracowaniu projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gruta na rok 2019 wyeliminowano zasygnalizowane przez Prokuratora błędy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.