II SA/Bd 433/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni "R." w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] 2004 r. sygn. akt [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni "R." w R. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na oryginale właściwe podpisy II SA/Bd 433/04 UZASADNIENIE Spółdzielnia "R." w R., działając przez ustanowionego w sprawie radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] 2004r. nr [...]. Organ I instancji działając na podstawie art. 142 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...] o powierzchni 0,1936 ha, zapisanej w księdze wieczystej Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej w R. w użytkowaniu Spółdzielni "R." w R. na rzecz: Krystyny W., Haliny B., Leokadii Ś., Urszuli K., Mirosława Ś. i jednocześnie odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 0,0174 ha, która została przeznaczona na poszerzenie ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Urząd Spraw Wewnętrznych wydało w dniu [...] 1960 r. orzeczenie nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. 2110 m2 położonej w R. przy ul. Mleczarskiej na rzecz Skarbu Państwa. Krystyna W. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] 1992 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] o pow. 0,2110 ha. Następnie wniosek został poszerzony o spadkobierców po Antonim Ś. i Stanisławie Ś. Stan faktyczny sprawy dowodzi, iż sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości była już rozpoznawana przez sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1995 r. sygn. akt IV SA 1281/93 oraz z dnia 17 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA/Łd 1927/96 ) z takim skutkiem, że wyrokiem z dnia [...] 2003r. sygn. akt SA/Bd 980/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi "R." Spółdzielni w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2002r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] 2002r. nr [...]. Sąd w motywach uzasadnienia stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 1 stycznia 1998r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) z mocy art. 233 tej ustawy, stanowiły podstawę wydania decyzji w trybie art. 136 ust 3. Zdaniem Sądu, z treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost, że warunkiem koniecznym żądania przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd stwierdził, że ustalenia organu rozpoznającego sprawę dotyczącą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zmierzać muszą w kierunku ustalenia zaistnienia ustawowych przesłanek zwrotu. Podstawową kwestią, jaką musi ustalić organ, jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, a następnie dokonanie oceny, czy stała się ona zbędna - w rozumieniu art. 137 ust. 1, kpt. 2 cyt. wyżej ustawy. Ponadto Sąd stwierdził, że w ramach narodowych planów gospodarczych realizowanych było wiele różnych zadań i o tym, czy plan został w określonym zakresie wykonany decydowało dopiero zrealizowanie ujętego w nim przedsięwzięcia. Sąd zauważył, że z Archiwum Państwowego żądane były tylko dokumenty związane tylko z wywłaszczeniem nieruchomości A. Ś., natomiast nie próbowano uzyskać ogólnych planów związanych z funkcjonowaniem miasta w tamtym okresie, które mogłyby przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy. Sąd uchylił obydwie decyzje z powodu naruszenia w toku postępowania przepisów art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z uchyleniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości Starosta R. przed ponownym rozpatrzeniem sprawy zwrócił się w piśmie z dnia [...] 2003r. do Archiwum Państwowego w B. o przesłanie kserokopii dokumentów takich jak: plan ogólny rozbudowy miasta R. z 1960r. ze szczególnym zaznaczeniem, jakie inwestycje były planowane na wywłaszczonej nieruchomości przy ul. [...]; dokumenty stwierdzające wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców po Władysławie S. Starosta poinformował w/ wym. piśmie, że z Archiwum otrzymał już: orzeczenie o odszkodowaniu; protokół z rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej; protokół z porozumienia o ugodowe odstąpienie gruntu; wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego; pismo Wydziału Architektury i Budownictwa PPRN w R. o włączeniu baraku mieszkalnego do ogólnego planu rozbudowy miasta. Następnie Archiwum Państwowe we W. pismem z dnia [...] 2003r. przesłało dodatkowe dokumenty, lecz nie zawierające narodowych planów gospodarczych z tamtego okresu. Z udzielonej odpowiedzi nie wynikało jednak, czy plan ogólny rozbudowy miasta R. z 1960r.jest w posiadaniu Archiwum, czy też nie. Starosta R. przyjął, że żądanych planów nie ma w Archiwum Państwowym. W trakcie postępowania administracyjnego Starosta R. wystąpił również do Zarządu Miasta R. z prośbą o przesłanie kserokopii planu ogólnego rozbudowy miasta R. z 1960 r. ze szczególnym zaznaczeniem, jakie inwestycje były planowane na wywłaszczonej nieruchomości przy ul. [...] oraz innych znajdujących się dokumentów z wywłaszczonej nieruchomości i planów inwestycyjnych. Zarząd Miasta R. pismem z dnia [...] 2004 r. Nr [...] poinformował, że nie posiada akt z 1960 r. dotyczących planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. Starosta R. w konsekwencji powyższego stanu faktycznego przyjął, że zebrał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego cały materiał dowodowy. Działając na podstawie art. 142 w zw. Z art. 137 ust. 1 kpt. 1 i 2 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz.543 z późn. zm.) Starosta w dniu [...] 2004r.wydał decyzję nr [...], w której zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] oznaczonej nr działki [...] o powierzchni 0,1936 ha, zapisanej w księdze wieczystej Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej w R. w użytkowaniu Spółdzielni Mleczarskiej "R." w R. na rzecz: Krystyny W., Haliny B., Leokadii Ś., Urszuli K., Mirosława Ś. i jednocześnie odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 0,0174 ha, która została przeznaczona na poszerzenie ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że analizując zebrany materiał dowodowy i zalecenia wynikające z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2003r. ustalono ponad wszelką wątpliwość, że jedynym celem wywłaszczenia było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, na której okupant niemiecki pobudował barak mieszkalny. Jak podaje w uzasadnieniu organ I instancji wywłaszczona została nieruchomość zabudowana barakiem z przyległym placem i drogami umożliwiającymi swobodne korzystanie z nieruchomości przez lokatorów baraku. Wymienione w wyroku NSA z dnia 9 września 2003 r. znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia [...] 1960 r. kierowane do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Finansowego w R., jest zaświadczeniem, z którego wynika, że barak mieszkalny o powierzchni 504 m2 położony przy ul. [...] został włączony do Planu Ogólnego rozbudowy miasta, a grunty Antoniego i Anieli Ś. są niezbędne dla prawidłowego użytkowania obiektu. Dokument ten jednoznacznie określa cel wywłaszczenia - prawidłowe użytkowanie obiektu tzn. pobudowanego w czasie okupacji baraku mieszkalnego. Barak został pobudowany na gruntach gospodarstwa rolnego Antoniego Ś. i dopiero włączenie baraku do Planu Ogólnego rozbudowy miasta było przesłanką do rozpoczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Starosta R. na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że jedynym celem wywłaszczenia było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, na której był pobudowany barak mieszkalny. Z chwilą rozbiórki baraku mieszkalnego na skutek jego zniszczenia w 1989 r. ustał cel wywłaszczenia i zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość podlega zwrotowi. Wywłaszczenie nieruchomości na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych jest stwierdzeniem ogólnikowym i w orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości zostało użyte niezgodnie z przepisami art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Tak więc zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciele lub jego spadkobiercy, zdaniem organu, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Od chwili wywłaszczenia w 1960r. do czasu rozbiórki baraku mieszkalnego w 1989r., na przedmiotowej nieruchomości, zdaniem organu, nie był realizowany żaden cel, który byłby zgodny z orzeczeniem o wywłaszczeniu. We wniesionym odwołaniu Spółdzielnia " R." w R. wywodzi, że w dalszym ciągu nie zostało ustalone, na jaki cel została wywłaszczona nieruchomość. Organ II instancji potrzymał stanowisko Starosty R. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody [...] nie ma błędu w twierdzeniu, że z chwilą dokonania rozbiórki budynku ustał cel, dla którego nieruchomość wywłaszczono. W skardze do Sądu pełnomocnik Spółdzielni [...] "R." w R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucił zaskarżonej decyzji brak określenia celu, na który została wywłaszczona sporna nieruchomość. Zdaniem pełnomocnika, organ nie dostrzega zupełnie treści wynikających z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 września 2003r., sygn. akt SA/ Bd 980/03. W udzielonej odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, argumentując wniosek stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Kontrolne uprawnienia sądu polegają na ocenie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd badając niniejszą sprawę z urzędu dostrzegł naruszenie przepisów prawa materialnego, co też mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej w istotny sposób naruszyły przepis prawa materialnego zawarty w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle wyżej przedstawionych faktów i okoliczności znajdujących potwierdzenie w powołanych aktach administracyjnych niesporne jest, że Antoni Ś. został wywłaszczony na podstawie art. 5 ust. 3 dekretu z dnia 19.06.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich / Dz. U. Nr.13, poz.87/. Zgodnie z tym przepisem Skarbowi Państwa przysługiwało prawo nabycia nieruchomości / gruntu /, na których okupant poniósł nakłady i które to nakłady przewyższają wartość gruntu. W uzasadnieniu podano również, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów art. 3, 14, 20 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości / Dz. U. Nr 17, poz. 70 /. W ocenie organu jedynym celem wywłaszczenia był pobudowany w czasie okupacji barak mieszkalny. Z informacji przekazanych przez Przedsiębiorstwo Komunalne" K." Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] 1995 r. skierowanym do Urzędu Rejonowego w R. wynika, że Przedsiębiorstwo administrowało barak mieszkalny od roku 1967 do chwili rozbiórki w 1989 r. Dalej napisano, że budynek został rozebrany przez Spółdzielnię "R." w 1989 r. Należy jednak podnieść, że rozebranie baraku mieszkalnego wzniesionego przez okupanta na nieruchomości, która zgodnie z orzeczeniem o wywłaszczeniu została wraz ze wzniesionym na niej obiektem przeznaczona na mieszkania komunalne, nie kwalifikuje automatycznie zajętej wcześniej nieruchomości jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wznaczeniu przepisów art. 137ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji organu I instancji art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu". Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej cel wygasł lub też przeznaczenie zmieniono. Powyżej sformułowana teza jest zgodna z utrwalonym orzecznictwem sądowym oraz stanowiskiem doktryny. Na aprobatę zdaniem Sądu zasługuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2001r. I SA 1792/99, niepubl. zawierający tezę, według której nie korzystanie z nieruchomości, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie stanowi przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, gdyż takiej przesłanki nie zawiera art. 137 ust. 1 u.g.n. Podobną tezę wyraził również NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2001r. IV SA 2641/99, niepubl. Zdaniem tego Sądu, zmiana sposobu wykorzystania obiektu wybudowanego na wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie stanowi przesłanki do zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 137 u.g.n. Należy zauważyć, że przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w istotny sposób zawęża przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie uwzględnia bowiem, przyjmowanego dotychczas w praktyce stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, kryterium sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że sposób korzystania z nieruchomości realizujący cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie stanowi przesłanki uznania jej za zbędną dla celu określonego w decyzji. Jest to pogląd odmienny od orzecznictwa utrwalonego na podstawie wcześniejszej regulacji prawnej zawartej w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które przyjmowało, że w sprawie tej decydujące znaczenie ma sytuacja faktyczna, wskazująca na niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a więc sposobu korzystania z nieruchomości ( vide: Jan Szachułowicz, Małgorzata Krassowska, Anna Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie 3 zmienione - s.373). Odbiegając od powyższego Sąd zauważa, że organ nie dołożył wszelkich starań, aby pozyskać ogólne plany związane z funkcjonowaniem miasta w okresie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Z akt sprawy wynika, że Archiwum Państwowe we W., pismem z dnia [...] 2003 r. przesłało dodatkowe dokumenty, lecz nie zawierające narodowych planów gospodarczych z tamtego okresu. Z udzielonej odpowiedzi nie wynika jednak, czy plan ogólny rozbudowy miasta R. z 1960r. jest w posiadaniu Archiwum, czy też nie. Dlatego w ocenie Sądu, Starosta R. błędnie przyjął, że żądanych planów nie ma w Archiwum Państwowym. Wskazane bowiem było ponowienie pisma do Archiwum w celu konkretyzacji odpowiedzi, czy żądane plany są, czy też archiwum ich nie posiada. Powyższe uchybienie stanowi o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, również stanowiłoby podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyby organ nie ustalił celu wywłaszczenia. W świetle powyższego stanowisko obydwu organów, że jedynym celem wywłaszczenia było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, na której był pobudowany barak mieszkalny, a z chwilą rozbiórki baraku mieszkalnego na skutek jego zniszczenia w 1989 r. ustał cel wywłaszczenia i zgodnie z art. 137 ust. 2 nieruchomość podlega zwrotowi - jest niezasadne i wadliwe. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 134 P.p.s.a. z urzędu dostrzegł wadliwość zaskarżonych orzeczeń. Z uwagi na to, że decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 137 u.g.n. uchylił je na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a , art. 135 P.p.s.a. oraz z mocy art. 152 i art.200 orzekł jak sentencji wyroku.