II SA/Bd 433/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2024r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji Wójta Gminy O. z [...] czerwca 2023r. [...]. uchyliło tę decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku handlowo-usługowego (sprzedaż kominków oraz pracownia rzeźbiarsko-kamieniarska), na działce nr [...], obręb O. nad W., gmina O.. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z [...] lipca 2019r. Wójt Gminy O. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek P. P. (dalej: "Skarżącego"), złożony [...] maja 2019r. i obejmujący budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynku handlowo – usługowego (dla prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży kominków i prowadzenia pracowni rzeźbiarsko-kamieniarskiej) na działce nr [...], obręb O. nad W.. Decyzją z [...] kwietnia 2021r. Wójt Gminy O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji opisanej ww. wniosku. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z [...] lipca 2021r. przekazało jednocześnie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na nie wyznaczenie frontu działki i wadliwe wyznaczenie obszaru analizy urbanistycznej. W toku ponownego rozpoznania sprawy przed organem I instancji Skarżący uzupełnił wniosek poprzez wyjaśnienie, że w budynku handlowo-usługowym planuje on prowadzenie działalności gospodarczej: handlowej (sprzedaż wkładów kominkowych, portali kominkowych, płyt z konglomeratu oraz gotowych elementów kamiennych) oraz usługowej (wiercenie otworów w blatach i płytach ściennych, docinanie płyt ze spieku kwarcowego na wymiar wielkoformatowy, wykonywanie gierunków, cięcie cokolików z materiałów kamiennych i ceramicznych. Wniosek ten ponownie został uwzględniony przez Wójta Gminy O., który decyzją z [...] lutego 2022r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych oraz budynku handlowo-usługowego. Decyzją z [...] maja 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję organu I instancji, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na wady analizy urbanistycznej i ustalenie parametrów planowanej zabudowy powyżej ustalonych średnich w obszarze analizowanym bez przedstawienia prawidłowego uzasadnienia dla takiego odstępstwa. Skarżący pismem z [...] sierpnia 2022r. zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz dla budynku usługowo-handlowego (o zmienionych parametrach w stosunku do wniosku pierwotnego). Wójt Gminy O. decyzją z [...] października 2022. ustalił warunki zabudowy zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem Skarżącego. Także i ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mocą orzeczenia z [...] marca 2023r. Kolegium, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji zalecił uzupełnienie materiału dowodowego o szczegółowsze ustalenia co do charakter działalności usługowej planowanej w budynku objętym wnioskiem inwestorskim oraz aktualizację mapy stanowiącej załącznik do decyzji. Decyzją z [...] czerwca 2023r. Wójt Gminy O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz budynku handlowo-usługowego (sprzedaż kominków oraz pracownia rzeźbiarsko-kamieniarska) na działce nr [...], obręb [...] O. nad W., gmina O.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. K. i T. K., oraz M. A. i A. A.. Odwołujące się strony zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności zwrócono uwagę na naruszenie art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. i pominięcie okoliczności, że planowana przez Skarżącego działalność jest działalnością uciążliwą i nie jest działalnością związaną z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2023r. uchylono powyższą decyzję, po raz kolejny przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w obszarze analizowanym realizowana jest funkcja mieszkalna (zabudowa jednorodzinna), która wyraźnie na tym obszarze dominuje. Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta Gminy O., że planowana funkcja handlowo-usługowa (sprzedaż kominków oraz pracownia rzeźbiarsko-kamieniarska) może zostać wprowadzona na tym terenie jako uzupełnienie zabudowy typowo mieszkaniowej. Kolegium podniosło bowiem, że usługi, które można by uznać za uzupełniające dominującą funkcję mieszkaniową powinny niewątpliwie mieć charakter nieuciążliwy, być powszechne i pożądane z punktu widzenia mieszkańców – a takiego charakteru nie ma działalność planowana w budynku usługowo-handlowym. Na skutek sprzeciwu wniesionego przez P. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 31 stycznia 2024r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1254/23 uchylił powyższą decyzję kasatoryjną z uwagi na brak podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta Gminy O. z [...] czerwca 2023r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzje opisaną na wstępie w oparciu o art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023r., poz. 977 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało na brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), które w sprawie mają zastosowanie w wersji obowiązującej (odpowiednio) przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 17 września 2021r. (Dz. U. z 2021r., poz. 1986) oraz przed wejściem w życie noweli rozporządzenia wprowadzonej do obrotu prawnego od 3 stycznia 2022r. W dalszych motywach uzasadnienia Kolegium powtórzyło argumentację sformułowaną w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2023r., podkreślając, że spełnienie warunków "dobrego sąsiedztwa" jest możliwe w sytuacji, gdy planowana nowa funkcja zabudowy ma charakter uzupełniający wobec dominującej funkcji występującej w obszarze analizowanym. W ocenie organu odwoławczego usługi można uznać za uzupełniające funkcję mieszkaniową, gdy nie mają one charakteru uciążliwego, są powszechne i pożądane z punktu widzenia mieszkańców. Kolegium wskazało tu na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 390/16, gdzie na kanwie rozpatrywanej sprawy Sąd wywiódł, że nie można pozostać na stwierdzeniu, że "usługi, jakie zamierza rozwijać na terenie swojej nieruchomości inwestor są [co prawda] "specyficzne", to jednak pozostają one usługami i stąd nie ma podstaw do przyjęcia, że warunek kontynuacji funkcji nie jest spełniony. Tymczasem właśnie owa specyfika usług, jakie inwestor zamierza zintensyfikować i rozszerzyć na terenie objętym wnioskiem powinna skłonić organ odwoławczy i Sąd I instancji do wnikliwszego zbadania funkcji, jaką ma pełnić planowana inwestycja. Sąd [I instancji] błędnie przyjął, że skoro na terenie działki inwestora oprócz funkcji mieszkaniowej realizowana jest już funkcja usługowa [...] to rozszerzenie tej działalności o nowy rodzaj usług [...] spełnia warunek kontynuacji funkcji. Stanowisko to jest wadliwe i podważa sens regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej [...] zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest bardzo różny". Kolegium zwróciło uwagę, że planowana funkcja nosi co najmniej znamiona (raczej) produkcji niż stricte usług, skoro na miejscu mają być wytwarzane elementy z obróbki kamienia. Co więcej, zdaniem organu, trudno także przyjąć, że tego typu działalność zaspokaja codzienne i powszechne potrzeby mieszkańców tak jak np. niewielki lokalny sklep spożywczy. Zdaniem Kolegium działalność rzeźbiarsko-kamieniarska nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącej funkcji mieszkaniowej, a co więcej będzie z nią kolidować z uwagi na możliwe immisje (hałas, pył). W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że "kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1100/22), co w okolicznościach niniejszej sprawy budzi poważne wątpliwości. Kolegium odniosło się końcowo do spotykanej w orzecznictwie i doktrynie tezy o nadrzędności zasady swobody inwestowania – wynikającej z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., uznając ja za nieuprawnioną. Kolegium wyraziło pogląd, że przepis ten nie może być bowiem interpretowany jako obowiązek zapewnienia inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości planowanej inwestycji. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. P. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił on naruszenie: - przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa", - przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, brak prowadzenia postepowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zaprezentowano szeroką argumentację na poparcie zarzutów z odniesieniem się do poglądów judykatury, zgodnie z którymi wyrażenie "kontynuacji funkcji zabudowy" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnia systemową celem miedzy innymi zachowania zasady wolności inwestowania wyrażonej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślono nadto, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił na czym miałaby polegać uciążliwość planowanych usług, z powodu której (w ocenie Kolegium) planowanej przez Skarżącego zabudowy usługowo-handlowej nie dałoby się pogodzić z funkcja mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę organ oraz uczestnicy postepowania: B. K., T. K., L. A. i A. A. wnieśli o jej oddalenie. Uczestniczka postępowania M. P. wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kierując się ustawowymi kryteriami kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą decyzję Wójta Gminy O. z z [...] czerwca 2023r. i orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku handlowo-usługowego (sprzedaż kominków i pracownia rzeźbiarsko-kamieniarska). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku planowanej przez Skarżącego inwestycji spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na wstępie rozważań należy przy tym wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianami dokonanymi: na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688;), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. oraz na mocy art. 4 ustawy z 17 września 2021r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie wcześniej – tj. od 3 stycznia 2022r. Wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony bowiem 21 maja 2019r. Choć organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji błędnie przytoczył publikator ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołał wersję obowiązująca po wejściu w życie ww. noweli) to nie miało to wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, albowiem z uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował sprawę pod kątem spełnienia w sprawie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca określił katalog przesłanek, których jedynie łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 1 tego przepisu wskazano, że wydanie tej decyzji jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przywołanym przepisie wprowadzono do systemu prawnego zasadę "dobrego sąsiedztwa". Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, wobec czego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 - wszystkie powołane w niniejszym orzeczeniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie jest kwestionowane i nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, o którym stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a który służy przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Skarżący nie zgadza się natomiast z oceną organu odwoławczego, w świetle której planowana zabudowa nie miałaby spełniać ujętego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku kontynuacji zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo jednak uznał, że w tym względzie rzeczona przesłanka nie jest spełniona. Analiza akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że funkcja projektowanego budynku handlowo-usługowego (określona we wniosku przez Skarżącego jako "sprzedaż kominków i pracownia rzeźbiarsko-kamieniarska", sprecyzowana jako usługi polegające miedzy innymi na docinaniu wielkoformatowych płyt, wierceniu otworów w płytach z konglomeratu ze spieku kwarcowego (przeznaczonych do montażu w łazience lub kuchni, cięcie cokolików z materiałów kamiennych i ceramicznych, wykonywanie gierunków) nie mieści się w typowej funkcji usługowej towarzyszącej funkcji mieszkaniowej. Należy bowiem wskazać, że o spełnieniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można za punkt odniesienia przyjmować ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" (jak zdaje się postrzegać to strona Skarżąca), gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Nie jest uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu, czy usługa cięcia surowca kamiennego i ceramicznego stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy zatem oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07, 17 listopada 2016 r., II OSK 304/15, z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 11 grudnia 2013 r., II SA/Kr 908/13, w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Bd 1001/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lutego 2017 r., II SA/Go 991/16). W rozpoznawanej sprawie nie bez uzasadnionych podstaw organ odwoławczy uznał, że określona przez samego Skarżącego funkcja usługowa zbliżona jest do funkcji produkcyjnej - działalności wytwórczej. Funkcja ta nie została zdefiniowana w przepisach ustawy i aktach wykonawczych, jednakże można przyjąć, że produkcją objęta jest każda zorganizowana działalność polegająca na wytwarzaniu dóbr materialnych – przekształcaniu surowców, materiałów w ciągu następujących po sobie etapów w wyniku czego powstaje gotowy produkt. Zgodnie z wyjaśnieniami Skarżącego w projektowanym budynku handlowo-usługowym planuje on prowadzenie działalności zorganizowanej (pozarolniczej działalności gospodarczej) polegającej na wytwarzaniu elementów do montażu zabudowy kuchennej, łazienkowej oraz kominków poprzez cięcie płyt, cokolików, wytwarzanie kierunków z materiału kamiennego lub ceramicznego – tj. na wytwarzaniu elementów gotowych do sprzedaży. Słusznie w tych okolicznościach uznano, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak kontynuacji funkcji zabudowy, w porównaniu do zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w obszarze analizowanym. Skarżący podkreśla w uzasadnieniu skargi, że planowana zabudowa oddalona jest od terenów zabudowy mieszkaniowej. Nie będzie stanowić dominanty w najbliższym otoczeniu. Okoliczność ta pozwala jedynie przyjąć, że spełniony jest warunek kontynuacji zagospodarowania terenu, lecz nie może to jeszcze przesądzić o uznaniu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uregulowany w tym przepisie warunek ma bowiem charakter złożony. To, że w obszarze analizowanym dochodzi do kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu, jak i to, że istniejąca w tym względzie zabudowa pozwala na wyznaczenie pewnych parametrów zabudowy przyszłej nie oznacza jeszcze, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jego zastosowania. W żadnym razie nie można podzielić zapatrywania, iż istnienie już choćby jednego budynku usługowego przesądzać by mogło o spełnieniu analizowanej przesłanki. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem kontynuacji funkcji, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po 364/23, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 58/24). W przypadku przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy w pełni zasadnie - w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego - uznał brak spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji, a co za tym idzie niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy o funkcji usługowej, czy produkcyjnej, dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nie sposób także przyjąć, że planowana funkcja zabudowy handlowo-usługowej będzie stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Sąd stoi na stanowisku, iż "kontynuacja funkcji" powinna być rozumiana szeroko, jednak z pewnymi ograniczeniami. Nowa funkcja uzupełniająca powinna harmonizować z otoczeniem i podstawową funkcją obszaru. W ocenie Sądu usługi w postaci "pracowni rzeźbiarsko-kamieniarskiej", a więc usługi co do zasady uciążliwe, powodujące immisje takie jak m.in. hałas, nie stanowią uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. W orzecznictwie wyraża się pogląd, iż w drodze warunków zabudowy możliwe jest uwzględnienie funkcji uzupełniających, które wzbogacają główną funkcję terenu - na przykład możliwość realizacji funkcji usługowej, o ile odpowiada ona potrzebom mieszkańców i nie koliduje z podstawową funkcją obszaru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż w sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na nieruchomości inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Przy czym planowanej przez Skarżącego funkcji nie sposób uznać za uzupełnienie funkcji już występujących, bowiem dla normalnego bieżącego funkcjonowania zabudowy mieszkaniowej nie jest konieczne funkcjonowanie na przedmiotowym obszarze "pracowni rzeźbiarsko-kamieniarskiej", świadczenia usług polegających na cięciu materiałów kamiennych i ceramicznych. Tego rodzaju zabudowa usługowa związana z prowadzeniem działalności uciążliwej dla sąsiadów, stoi w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i jako taka nie może być uznana za spełniającą przesłankę kontynuacji funkcji (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 583/ 21 i cyt. tam orzecznictwo, dost. CBOSA). Podzielając powyższy pogląd stwierdzić należało, iż wobec braku w obszarze analizowanym usług o podobnym charakterze, a wręcz braku usług w ogóle, to nie jest możliwe przyjęcie, że zachodzi kontynuacja funkcji dla zamierzenia inwestycyjnego strony Skarżącej. Z kolei brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. spowodował, że należało odmówić Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy. Z tego, zasadniczego, względu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się końcowo do zarzutów skargi odnoszących się do zasady określonej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. należy wskazać, że błędny jest pogląd Skarżącego o tym, iż wszelkie wątpliwości rozpoznawanej sprawy powinno się rozstrzygać z uwzględnieniem jego uprawnień właścicielskich jako przyszłego inwestora. Zgodnie z zasadą wolności w zagospodarowaniu terenu wyrażona ww. przepisie, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z powołanego przepisu wynika, że prawo podmiotu do zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości lub posiadający inny tytuł prawny nie ma pełnej swobody w kształtowaniu zagospodarowania danej nieruchomości, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, aby decyzja dotycząca kształtowania zabudowy na tym gruncie za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. W istotę ustalania warunków zabudowy wpisane jest ważenie różnych, częstokroć sprzecznych, interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego, czy też różnych interesów indywidualnych. Trzeba też dodać, że prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Sąd zauważa, że to właśnie stosowne przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związany z tym prawem, prawo zabudowy. Nie sposób zatem przyjmować, że decyzje właściwych organów wydane w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, prowadzą do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności Skarżącego. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. W tej sytuacji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.