II SA/Bd 434/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] 2007 r. Nr [...], 2. stwierdza nieważność postanowienia Prezydenta Miasta I. z dnia [...] 2007 r. Nr [...], 3. stwierdza nieważność postanowienia Prezydenta Miasta I. z dnia [...] 2007 r. Nr [...], 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr [...] Prezydent Miasta I. przyznał A. M. zasiłek stały od 1 grudnia 2004 r. – bezterminowo uznając, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] 2005 r. Nr [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w I. daje jej uprawnienie do ciągłości świadczenia przyznanego i pobieranego na mocy wcześniejszych decyzji. Orzekł jednocześnie, iż wysokość zasiłku stałego będzie zmienna, zależna od dochodu własnego. Od 1 grudnia 2004 r. do 28 lutego 2005 r. wnioskodawczyni przyznano zasiłek w wysokości 418 zł miesięcznie, od marca 2005 r. do czasu zmiany sytuacji materialnej po 317 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...] Prezydent Miasta I. zmienił od 1 maja 2006 wysokość zasiłku stałego przysługującego A. M. z kwoty 317 zł na kwotę 221,10 zł miesięcznie. Ze względu na zmianę sytuacji rodzinnej A. M., związaną z zamieszkaniem z nią R. G. oraz zmianą wysokości dochodu, decyzją z dnia [...] 2006 r., Nr [...] Prezydent Miasta I. zmienił od 1 października wysokość zasiłku stałego przysługującego wyżej wymienionej z kwoty 221,10 zł na kwotę 30 zł miesięcznie. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w wyniku odwołania się strony decyzją z dnia [...] 2006 r., Nr [...] uchyliło powyższe rozstrzygnięcie, wskazując iż organ I instancji błędnie obliczył wysokość zasiłku stałego przysługującego A. M. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Nr [...] Prezydent Miasta I., na podstawie między innymi art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593; z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r., Nr 135, poz. 950) oraz art. 104 i 163 kpa, 1) uchylił w części decyzję własną z dnia [...] 2005 r., Nr [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego oraz decyzję z dnia [...] 2006 r., Nr [...] w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego od 1 października 2006 r., uznając jednocześnie, że dzień 30 czerwca 2006 r. był ostatnim dniem okresu, w którym A. M. była uprawniona do korzystania z zasiłku stałego, 2) wypłacone zasiłki stałe w okresie od 1 lipca 2006 r. do 30 września 2006 r. oraz od 1 grudnia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. w łącznej wysokości 693,30 zł uznał za świadczenia nienależnie pobrane podlegające zwrotowi. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że od czerwca 2006 r. zmieniła się sytuacja rodzinna A. M., zamieszkał z nią bowiem R. G. Źródłem ich utrzymania od tegoż miesiąca był zasiłek pielęgnacyjny otrzymywany przez wnioskodawczynię w wysokości 144 zł, a od 1 października 2006 r. w wysokości 153 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 95,93 zł, a od 1 listopada 2006 r. w wysokości 120,48 zł oraz dochód uzyskiwany od czerwca 2006 r. do października 2006 r. przez R. G., którym był zadatek w wysokości 400 zł miesięcznie związany ze sprzedażą nieruchomości. W związku z tym organ stwierdził, iż dochód rodziny A. M. wynosił od czerwca do sierpnia 2006 r. 639,93 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi 319,97 zł, we wrześniu 2006 r. zaś 648,93 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 324,47 zł. Przekraczał on zatem kryterium dochodowe, które w tym okresie wynosiło 316 zł. Wskazując na przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, iż prawo do świadczeń udziela się na podstawie dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku organ jednocześnie stwierdził, że w październiku 2006 r. A. M. kwalifikowała się do zasiłku w kwocie 30 zł ze względu na dochód we wrześniu 324,47 zł na osobę i kryterium dochodowe podwyższone od 1 października rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 lipca 2006 r. do 351 zł. Prezydent Miasta I. wskazał ponadto, iż w dniu 23 listopada 2006 r. R. G. dokonał sprzedaży nieruchomości, której wartość (w zakresie połowy, gdyż R. G. był współwłaścicielem w ½), ustalono decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. z dnia [...] 2006 r. na kwotę 32677,25 zł. Obliczając faktyczną kwotę uzyskaną przez wyżej wymienionego organ od powyższej sumy odjął połowę z poniesionych opłat notarialnych tj. 999 zł, połowę podatku od spadku i darowizn - 410 zł oraz kwotę wypłaconych zadatków od czerwca 2006 r. do października 2006 r. - 2500 zł, (winno być w 2000 zł), otrzymując w konsekwencji kwotę 29268,25 zł. Rozliczając zgodnie z treścią art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej wyżej wspomniany dochód, przekraczający pięciokrotność dochodu kwalifikującego dla osoby w rodzinie (tj. kwotę 1755 zł), na 12 miesięcy ustalono, że miesięczna wysokość dochodu od listopada 2006 r. do października 2007 r. z tego tytułu kształtowała się na poziomie 2439,02 zł. Po doliczeniu do tej kwoty otrzymywanego dodatku mieszkaniowego w wysokości 120,48 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego 153 zł, uzyskano kwotę 2712,50 zł, tj. na osobę 1356,25 zł przekraczającą kryterium dochodowe (351 zł) i z tego względu wypłacony zasiłek stały za miesiąc grudzień 2006 r. w kwocie 30 zł uznany został za świadczenie nienależnie pobrane. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. podniosła, iż decydujące znaczenie przy obliczaniu jej dochodu, a w szczególności przy doliczaniu do niego dochodu osiągniętego przez R. G., powinno mieć to, od kiedy był u niej zameldowany (22 listopad 2006 r.), nie ma znaczenia zaś od kiedy u niej faktycznie przebywał. Podała również, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, gdyż nic nie zostało już z pieniędzy, które otrzymał R. G. w związku ze sprzedażą mieszkania. Odwołująca się, będąca osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykazała ponadto, iż amputowano jej nogę, a brak środków finansowych powoduje, że nie może dojechać do lekarza i po protezę oraz nie ma za co wykupić leków. Podniosła także, iż zalega z opłatami za gaz, prąd i mieszkanie od grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2007 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż R. G. należało potraktować jako rodzinę A. M. w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Powołał się przy tym na argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta I., z której wynika, iż skarżąca nie spełniała kryterium dochodowego warunkującego otrzymanie zasiłku stałego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. A. M. podniosła, iż nie pozostały jej i jej konkubentowi R. G. żadne środki finansowe pochodzące ze sprzedaży mieszkania. Dodała także, iż nie otrzymuje już dodatku mieszkaniowego (ostatni otrzymała w marcu 2007 r.) i nie stać jej na pokrycie rachunków za mieszkanie, na wykupienie leków oraz nowej protezy, a w obecnej chwili nie może liczyć na pomoc finansową rodziny. Wskazała ponadto, iż także jej konkubent jest osobą schorowaną, mającą problemy z kręgosłupem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi, to jest zawartymi w niej zarzutami ani wnioskami, a tym samym obligowany jest reagować na popełnione przez organ naruszenia przepisów także niedostrzeżone przez stronę. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Wyrażona w art. 7 i 77 § 1 kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji publicznej obowiązek nie tylko wyczerpującego zebrania ale również wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału. Owe rozpatrzenie winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które stanowi integralną część tegoż rozstrzygnięcia. Jak wynika z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji administracyjnej musi zawierać dokładne wyjaśnienie jej podstaw faktycznej i prawnej, tak aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Obowiązek organu w powyższym zakresie wypływa także z zasad ogólnych postępowania sformułowanych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania). Wszystkie wyszczególnione wyżej zasady mają zastosowanie także w postępowaniu przed organem odwoławczym (art. 140 kpa). Wprawdzie uzasadnienie stanowi ważną część decyzji, to jednak jej istotą jest rozstrzygnięcie – osnowa, bowiem przesądza ona o uprawnieniu lub obowiązku strony względnie utracie uprawnienia, inaczej mówiąc wyraża rezultat stosowania w konkretnym przypadku normy prawa materialnego. Nie mogą zatem zachodzić żadne niejasności co do zakresu rozstrzygnięcia organu. Osnowa decyzji musi być sformułowana precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jak wynika z osnowy decyzji Prezydenta Miasta I. z [...] 2007 r., uchylił on między innymi w części własną decyzję z dnia [...] 2005 r. przyznającą A. M. zasiłek stały i określającą jego wysokość od 1 grudnia 2004 r. oraz od 1 marca 2005 r. do czasu zmiany sytuacji materialnej. Organ nie określił jednak w rozstrzygnięciu, jaką część wskazanej decyzji uchyla. Zauważyć trzeba, iż zmiana sytuacji rodzinnej i materialnej strony nastąpiła dopiero w czerwcu 2006 r., a prawo do świadczenia za ten miesiąc objęte było decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2006 r., którą orzekł o wysokości zasiłku stałego począwszy od 1 maja 2006 r. Nadto rozstrzygnięcie w powyższym zakresie nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Brak jest więc w uzasadnieniu wyjaśnienia ze strony organu, dlaczego doszło do jego wydania. Organ odwoławczy obligowany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, przeoczył wskazaną wadliwość decyzji organu I instancji. Sam także w uzasadnieniu własnej decyzji pominął kwestię objęcia przez ten organ rozstrzygnięciem decyzji z 25 maja 2005 r. Niezależnie od tego organ II instancji powtórzył błąd organu I instancji, który orzekając w decyzji z 6 lutego 2007 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2006 r. wskazał jako jej przedmiot zmianę wysokości zasiłku stałego od 1 października 2006 r., podczas gdy dotyczyła ona ustalenia zasiłku od 1 maja 2006 r. (vide uzasadnienie decyzji SKO, str. 2, wiersz 13). Ze względu na to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] 2006 r. przekazana została do ponownego rozpatrzenia temu organowi sprawa dotycząca ustalenia wysokości zasiłku stałego przysługującego A. M. począwszy od [...] 2006 r., organ I instancji obligowany był do wydania nowego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tymczasem jak wynika z osnowy decyzji z dnia [...] 2007 r. orzeczono w niej, iż w dzień 30 czerwca 2006 r. jest ostatnim uprawniającym do korzystania z zasiłku stałego (pkt 1) oraz, iż wypłacone zasiłki stałe w okresie od 1 lipca 2006 r. do 30 września 2006 r. oraz od 1 grudnia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. w łącznej wysokości 693,30 zł stanowią świadczenia nienależnie pobrane podlegające zwrotowi. Brak jest zatem w tejże decyzji rozstrzygnięcia o przyznaniu uprawnienia do świadczenia i jego wysokości, za październik 2006 r. i listopad 2006 r. (a więc począwszy od 1 października 2006 r.), których to miesięcy nie wymienia się w punkcie 2 sentencji zawierającym określenie wysokości nienależenie pobranych świadczeń ze wskazaniem miesięcy, których te świadczenia dotyczą. Z dokumentów zawartych w aktach sprawy jak i samego uzasadnienia decyzji z dnia 6 lutego 2007 r. wynika, iż A. M. spełniała kryteria do otrzymania zasiłku za wymienione dwa miesiące. Co więcej, jak stwierdza się w uzasadnieniu decyzji, zasiłek za październik już jej wpłacono. Tak więc formalnie pozostaje nierozpatrzony wniosek strony z dnia 5 października 2006 r. (4.16 akt) o udzielenie jej pomocy poprzez przyznanie zasiłku stałego. Nie zastosowano się przy tym do decyzji SKO z dnia [...] 2006 r. Nawiązując do pkt 2 decyzji organu I instancji stwierdzić należy, że nie jest właściwe orzekanie o uznaniu wypłacanego świadczenia za nienależne, a zatem podlegające zwrotowi, dopóki nie stanie się prawomocne rozstrzygnięcie o utracie od określonego momentu uprawnień do pobierania prze stronę zasiłku lub o zmniejszeniu jego wysokości, ze względu na ustaloną zmianę wysokości uzyskiwanych przez nią dochodów. Nie jest więc również możliwe rozstrzygnięcie o wysokości należności pieniężnej podlegającej zwrotowi (nienależnie pobranej), jeśli nie orzeczono uprzednio o utracie za dany okres uprawnień do świadczenia. Przedstawione wyżej istotne wady decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...]2007 r. będące wynikiem naruszenia przepisów procedury, niedostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które w konsekwencji utrzymało w mocy wymienioną decyzję, uzasadniają uchylenie zarówno decyzji organu II instancji jak i decyzji ją poprzedzającej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając w następstwie wniesionej skargi niniejszą sprawę Sąd stwierdził, iż także inne – wcześniejsze rozstrzygnięcia podjęte w granicach tejże sprawy wydane zostały z naruszeniem prawa. Jak już wcześniej wskazano, decyzją z dnia 6 grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] 2006 r. orzekającą o wysokości zasiłku przysługującego A. M. od 1 października 2006 r. przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W następstwie wskazanej decyzji SKO organ I instancji obligowany był do ponownego prowadzenia postępowania przy zastosowaniu przepisów Działu II rozdz. od 1 do 7 kpa, czyli regulujących zwykłe postępowanie pierwszoinstancyjne. Tymczasem Prezydenta Miasta I. wydał w dniu [...] 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postanowienie Nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2006 r. (K 48). Nie dość, że tego rodzaju postanowienie może dotyczyć tylko decyzji ostatecznej, podczas gdy decyzja z [...] 2006 r., ze wzglądu na wniesienie od niej odwołania przez stronę, nie stała się ostateczną, to jeszcze wydano ją w stosunku do decyzji już nieistniejącej, bo uchylonej przez SKO. Kolejne postanowienie oparte na tej samej podstawie prawnej (art. 145 § 1 pkt 5 kpa) oznaczone Nr [...] i odnoszące się do tej samej decyzji z dnia 26 października 2006 r. Prezydent Miasta I. wydał [...] 2007 r. (K.62). Różnica między obydwoma wymienionymi postanowieniami sprowadzała się, jak wynika z ich uzasadnień do ustalania zasiłku za inny okres. Do postanowienia z dnia [...] 2007 r. mają pełne odniesienie uwagi dotyczące poprzedniego postanowienia, a nadto narusza ono zasadę powagi rzeczy osądzonej. Obydwa postanowienia Prezydenta Miasta Inowrocławia spełniają wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę rażącego naruszenia prawa, a postanowienie z dnia 17 stycznia 2007 r. dodatkowo przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa i to w stosunku do obu postanowień w związku z art. 126 kpa. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów (w tym postanowień) wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach danej sprawy, której dotyczy skarga (w I i II instancji w trybie zwykłym i nadzwyczajnym), jeżeli jest to niezbędne do prawidłowego końcowego jej załatwienia. Korzystając z powyższego unormowania, przez uchyleniem wymienionych wyżej decyzji organu I instancji z dnia 6 lutego 2007 r. i organu II instancji z dnia 20 marca 2007 r. (decyzja zaskarżona) Sąd stwierdził z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność postanowienia Prezydenta Miasta I. z dnia [...] 2007 r. oraz z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 – postanowienia tego organu z dnia 17 stycznia 2007 r. – w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Nadmienić należy, że Sąd nie dostrzegł, w świetle dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nieprawidłowości w obliczeniu dochodów rodziny skarżącej rzutujących na wysokość zasiłku stałego za październik i listopad 2006 r. Zwrócić nadto należy uwagę, że - jak trafnie zaznaczyło w uzasadnieniu decyzji z 6 grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – w razie zaistnienia sytuacji określonej w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji winien wszczynać z urzędu postępowanie w oparciu o tenże przepis w związku z art. 163 kpa, zawiadamiając jednocześnie stronę o tym fakcie stosownie do art. 61 § 4 kpa.