II SA/Bd 434/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 45/06) w sprawie ze skargi firmy A w K. oraz Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2006 r., (sygn. akt II SA/Bd 45/06), 2. uchyla zaskarżoną decyzję SKO w [...] z dnia [...].11. 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w [...] z dnia [...].07.2005r. nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 434/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1997r. ustalającej na wniosek A. Sp. z o.o. w [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – stacja paliw płynnych tankowania pojazdów przy ulicy G. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że lokalizacja stacji paliw była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązującego w dacie wydania decyzji, gdyż teren przeznaczony pod budowę stacji paliw płynnych usytuowany był w obrębie jednostki planistycznej [...], dla której zapis w planie brzmiał: "istniejący cmentarz – adaptacja. Zieleń o funkcji higienicznej w systemie przewietrzania miasta". Nadto SKO stwierdziło, iż organ I instancji nie może się skutecznie powoływać w uzgodnieniach decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na wyrażoną przez Zarząd Miasta [...] w dniu [...] czerwca 1997r. zgodę na dokonanie zmiany w planie miejscowym odnośnie terenu poza cmentarzem jako obszaru działalności gospodarczej, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jasno bowiem określają tryb, w jakim mogła nastąpić zmiana planu. W uzasadnieniu wskazano również, że nie zaistniały negatywne przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji stwierdzenia nieważności przy uwzględnieniu art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły [...] Sp. z o.o. w [...] oraz Gmina [...]. [...] Sp. z .o.o. decyzji SKO [...] zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak uzasadnienia, stanowiska organu, że zmiana planu miejscowego, w wyniku której doszło wydania decyzji o warunkach zabudowy była niezgodna z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto art. 156 § 2 k.p.a poprzez stwierdzenie nieważności z pominięciem analizy skutków prawnych decyzji w aspekcie ich nieodwracalności. Uzasadniając ten ostatni zarzut skarżąca spółka wskazała, iż w 2003r. doszło do połączenia w trybie art. 492 § 1 Kodeksu spółek handlowych A. Sp. z o.o. w Poznaniu, która uzyskała warunki zabudowy z [...] Sp. z o.o. w wyniku czego A. Sp. z o.o. przestała istnieć. Wszelkie prawa i obowiązki, które przysługiwałyby spółce, w tym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, na której wybudowana została stacja paliw oraz prawo własności znajdujących się na niej budynków przeszły na rzecz [...] Sp. z o.o. z uwagi na to, że A. Sp. z o.o., to jest podmiot, któremu przysługiwało prawo, nie istnieje i nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania zaskarżonej decyzji, a więc nie może być wątpliwości co do nieodwracalności skutków prawnych. Według skarżącej, nieodwracalnym skutkiem prawnym jest również przejście prawa własności na rzecz osób trzecich w drodze czynności cywilnoprawnych. Organy administracji publicznej nie mają środków prawnych, które umożliwiałyby im zniweczenie skutków prawnych czynności dokonywanych w oparciu o przepisy kodeksu handlowego np. połączenia się spółek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Gmina [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła zarzut niedokonania przez SKO oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia [...] sierpnia 1997r. wyrażają się, zdaniem wymienionego organu, w wybudowaniu i użytkowaniu przez inwestora stacji paliw na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Niezależnie od tego skarżąca Gmina poddała pod wątpliwość możliwość stwierdzenie nieważności decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, gdyż roczny okres ważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dawno minął. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005r., Nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2005r. Odnosząc się do zarzutu [...] sp. z o.o. organ stwierdził, iż zamieszczając w decyzji z dnia [...] sierpnia 1997r. informację, że Zarząd Miasta [...] wyraził zgodę na dokonanie zmiany w planie miejscowym polegającej na wyłączeniu z obszaru [...] części terenu znajdującej się poza cmentarzem i określeniu go jako obszaru działalności gospodarczej organ I instancji miał świadomość sprzeczności tej decyzji z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka mogła jedynie zapoczątkować prace zmierzające do zmiany planu, zaś organem uprawnionym do uchwalenia takiej zmiany była i jest Rada Miasta [...]. W ocenie SKO nie można również mówić o nieodwracalności skutków prawnych przedmiotowej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi swoistą promesę, na podstawie, której można ubiegać się o pozwolenie na budowę i jedynym jej skutkiem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą. Według SKO, z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję dotkniętą wadą nieważności. W niniejszej sprawie natomiast, istnieją prawne możliwości podjęcia przez właściwy organ działań zmierzających do oceny zgodności z prawem pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na tę decyzję złożyły [...] Sp. z o.o. w [...] oraz Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie. [...] Sp. z o.o. oparła skargę na zarzucie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a w związku z art. 8 i 11 k.p.a poprzez brak starannego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji negatywnego rozpatrzenia podniesionych przezeń zarzutów. Skoro SKO w Toruniu w powyższym uzasadnieniu stwierdziło, że zgoda Zarządu Miasta na zmiany przeznaczenia części terenu nie oznacza zmiany planu zagospodarowania, a jednocześnie wskazało, że samorządowe kolegia odwoławcze nie są uprawnione do badania zgodności zmian planu miejscowego z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, według strony w ogóle nie mogło wydać decyzji w niniejszej sprawie. Poza tym Spółka zarzuciła organowi, iż nie wyjaśnił, które ze wskazanych przez obojga skarżących skutków decyzji o warunkach zabudowy dotyczą jedynie braku możliwości przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed jej wydaniem, a zwłaszcza nie odniosło się do podniesionego przez [...] Sp. z o.o. faktu, iż adresat decyzji o warunkach zabudowy przestał istnieć, co trudno nazwać skutkiem faktycznym. Gmina Miasta [...] ponowiła w skardze wcześniej podniesiony zarzut obrazy art. 156 § 2 kpa. Strona wskazała, iż w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 sierpnia 1997r., a za takowe skutki należy uznać brak możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwolenia na użytkowanie, które zapadły w procesie inwestycyjnym po wydaniu decyzji, a tym samym brak możliwości pozbawienia inwestora praw nabytych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006r. (sygn. II SA/Bd 45/06) oddalił skargi [...] Sp. z o.o. w [...] oraz Gminy [...] na powyższą decyzję SKO. Gmina [...] złożyła skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia [...] kwietnia 2006 r. Podniosła w niej, iż nie została powiadomiona o terminie rozprawy, a tym samym pozbawiona została możliwości obrony swych praw w tym postępowaniu. O wydaniu wyroku Gmina [...] dowiedziała się w dniu [...] czerwca 2006r. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które odpis prawomocnego wyroku przekazało stronie skarżącej wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił powyższą skargę o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż skarga o wznowienie postępowania opierała się na ustawowych przesłankach i została wniesiona w terminie w związku z czym należało ją rozpoznać merytorycznie. Sąd nie dopatrzył się jednak by wyrok z dnia [...] kwietnia 2006r. zawierał wadliwą ocenę stanu prawnego i faktycznego sprawy. W związku z tym działając na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę o wznowienie postępowania, jako nie wnosząca niczego nowego do sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy [...] od powyższego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydania prawomocnego orzeczenia skutkować powinno zawsze uchyleniem tego orzeczenia, choćby nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji, mimo stwierdzenia, iż postępowania zakończone prawomocny wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Bd 45/06 dotknięte było wadą nieważności oddalił skargę o wznowienie postępowania, czym naruszył przepis art. 282 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, iż sąd I instancji łącząc w niniejszej sprawie badanie zasadności skargi o wznowienie postępowania z ponownym rozpoznaniem sprawy naruszył art. 281 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż Sąd, mając na względzie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia [...].04.2008r., oddzielnie zajął się badaniem dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania i rozpoznaniem sprawy. Uznając, że skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w terminie oraz, że oparta została na przesłance ustawowej - art. 271 p.p.s.a., Sąd postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. orzekł o wznowieniu postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 45/06 Rozpoznając ponownie sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga powinna być uwzględniona z poniżej przedstawionych powodów. Podstawą wydania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. był miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony Uchwała Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 1986 r. [...]). Wskazać należy, iż w czasie podejmowania wyżej wskazanej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1984r Nr 35, poz. 185). Zgodnie z art. 26 cyt. ustawy, miejscowe plany ogólne określały przyrodnicze, społeczne ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności warunki i sposoby: zagospodarowywania i wykorzystania gruntów, ochrony zdrowia, środowiska, dóbr kultury i wartości krajobrazowych, kształtowania infrastruktury technicznej i społecznej, struktur przestrzennych oraz rozwiązań architektonicznych i budowlanych. Dla określenia szczegółowego przeznaczenia gruntu oraz zasad kształtowania zabudowy i określenia innych warunków i wytycznych przewidziano miejscowe plany szczegółowe. Sporządzano je między innymi dla obszarów określonych w miejscowym planie ogólnym (art. 27 ustawy z 1984). Szczególnego podkreślenia wymaga więc zróżnicowany charakter obu planów i cele, które miały one realizować. Plan ogólny służył określeniu warunków i sposobów zagospodarowania przestrzennego oraz celów i zasad polityki przestrzennej, natomiast szczegółowy decydował o przeznaczeniu gruntów. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skontrolowało zgodność decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami miejscowego planu ogólnego, o czym świadczy załączony wypis i wyrys do tego planu. Tak więc organ zbadał zgodność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1997 r. z określonymi w planie ogólnym przyrodniczymi, społecznymi, ekonomicznymi, kulturowymi i krajobrazowymi warunkami przestrzennego zagospodarowania miasta Torunia oraz celami i zasadami polityki przestrzennej tego miasta. Wskazać trzeba w tym miejscu, że dopiero miejscowy plan szczegółowy, będący konkretyzacją ogólnych warunków celów i zasad, o których mowa w art. 26 cyt. wyżej ustawy wiązał grunt z jego przeznaczeniem pod konkretną zabudowę wraz z warunkami i stosownymi wytycznymi Podnieść należy, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415; z późn. zm.) W przepisie art. 68 ust. 1 tejże ustawy wskazano, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisów rozdziału 3, a więc między innymi zawartego w nim art. 34, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna. Ratio legis tej regulacji należy upatrywać w specyfice planów uchwalanych pod rządami poprzedniej ustawy. Stwierdzenie sprzeczności z miejscowym planem jest możliwe w sytuacji precyzyjnego określenia przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Tych kryteriów nie spełniły ogólne plany zagospodarowania terenu, a zalecenia jak w niniejszej sprawie sporządzenia planu szczegółowego nie zostały zrealizowane. Wydaje się też uzasadnione twierdzenie, że za wskazaną regulacją przemawiały odmienne realia gospodarcze i szczególne uwarunkowania własnościowe. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że organ wadliwie przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia art. 34 cytowanej ustawy, gdyż bezwzględna sankcja nieważności nie powinna mieć zastosowania do miejscowych planów zagospodarowania obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z 1 stycznia 1995r. Odpadła tym samym wskazana w art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98. poz. 1071; z późn. zm.) przesłanka nieważności która powołał organ. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 282 § 2 w związku z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje wydane w obydwu instancjach przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono co do wykonalności zaskarżonej decyzji.