II SA/Bd 436/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr L/434/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" dla terenu położonego w K., gm. K., zarzucając jej naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej w skrócie "u.pz.p."), w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego planu. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w całości, podnosząc, że ustalenia w nim zawarte są niezgodne z uchwałą VI/106/11 Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2011 r. obowiązywała w chwili podjęcia skarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż wyrokiem z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2165/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1498/15 stwierdzającego nieważność uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Z. K. (tj. uchwały zastępującej uchwałę z dnia [...] marca 2011 r.). Wobec powyższego uchwała Sejmiku Województwa z [...] sierpnia 2015 r. została wyeliminowana z obrotu ze skutkiem ex tunc, co powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonuje poprzedzająca ją uchwała z dnia [...] marca 2011 r. Zdaniem organu sprzeczność uchwały gminy z uchwałą sejmiku narusza art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów – czyli także z uchwałą sejmiku w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, wydaną na podstawie przepisów ustawy o ochronie środowiska. Istota tej sprzeczności sprowadza się do tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę zlokalizowaną w odległości mniejszej niż pas o szerokości 100 m od linii brzegowej Z. [...], natomiast w uchwale sejmiku z 2011 r. wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów m.in. rzek i jezior. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że uchwały sejmiku w zakresie obszaru chronionego krajobrazu nie stanowią podstawy do podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że pomiędzy aktami prawa miejscowego stanowionymi odpowiednio przez sejmik województwa oraz przez radę gminy nie zachodzi hierarchiczna zależność tj. akt prawa miejscowego stanowiony przez Sejmik Województwa nie jest hierarchicznie usytuowany wyżej niż akt prawa miejscowego stanowiony przez radę gminy. Nie doszło do zatem do naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazał, że Gmina K. nie posiada kompetencji do oceny uchwał Sejmiku Województwa, które niezależnie od Gminy wpływają na podejmowane przez Radę Miasta uchwały. Zachodząca sprzeczność między wskazanymi aktami prawa miejscowego, związana ze stwierdzeniem nieważności obowiązującej w czasie prac nad planem miejscowym uchwały sejmiku województwa, nie wpływa na ważność planu miejscowego, a jedynie może prowadzić do przyszłej zmiany planu w celu usunięcia sprzeczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego - objęta jest zatem zakresem pkt 5 § 2 art. 3 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p."), ponieważ zarówno w doktrynie (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. II), jak i w orzecznictwie (wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 listopada 2012 r., II SA/Ke 588/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 377/08,) wskazuje się, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powodują jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania planu miejscowego należy rozumieć jako sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zarzut skargi dotyczy naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, który aby mógł być skuteczny musi wykazywać istotny charakter tego naruszenia. Analiza treści zgromadzonych w sprawie dowodów, argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi Wojewody oraz obowiązujących przepisów prawa, prowadzi do wniosku, że Rada Miejska dopuściła się naruszenia zasad sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego, które należy uznać za istotne i skutkujące stwierdzeniem jego nieważności w całości. Na wstępie należy wskazać, że między aktami prawa miejscowego nie zachodzi hierarchiczna zależność, jednakże ustawodawca może zawrzeć w przepisach rangi ustawowej ograniczenia w stanowieniu aktów prawa miejscowego, poprzez m.in. zobowiązanie do uwzględnienia zakazów i nakazów wynikających z przepisów prawa, w tym również prawa miejscowego. Art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wymóg ten ustawodawca rozwinął w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, natomiast pkt 7 przywołanego przepisu dodatkowo statuuje obowiązek określenia w miejscowym planie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Do przywołanych przez ustawodawcę odrębnych przepisów należą m.in. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i ustawa o ochronie przyrody. Istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy jest art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska, zgodnie którym: w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Przepis ten, rangi ustawowej, wprost odnosi się do obowiązku uwzględnienia przez organy gminy ograniczeń wynikających z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Przy czym ustawodawca zdecydował w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu oraz ustalenie zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybranych spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony, następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Z powyższego zatem wynika, że ustawodawca normami rangi ustawowej zobowiązał organy gminy do uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa w przedmiocie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że nie ma hierarchicznej zależności między aktami prawa miejscowego jest zdaniem Sądu słuszna, jednakże uszło uwadze organowi, że w niniejszej sprawie "związanie" organów gminy przy stanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazami ustanowionymi w uchwale sejmiku województwa w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie wynika z hierarchicznej zależności, rozumianej jako reguły ogólnej, a z konkretnego związania wynikającego z ustawy. Przy czym związanie, przy stanowieniu jednego aktu prawa miejscowego, zakazami wynikającymi z innego aktu prawa miejscowego, spowodowane jest jedynie tym, że ustawodawca zdecydował, że trybem właściwym dla ustanowienia zakazów mających na celu ochronę obszaru chronionego krajobrazu jest akt prawa miejscowego - uchwała sejmiku województwa. Związanie zakazami wynikającym z uchwały sejmiku powinno być organom gminy znane, na co słusznie wskazuje skarżący, gdyż w § 6 ust. 8 skarżonej uchwały wprowadzono zapis o treści: "Granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalanych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych: teren znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Z. [...], obowiązują nakazy i zakazy wynikające z ustanowienia obszaru chronionego". Owe nakazy i zakazy dotyczące Obszaru Chronionego Krajobrazu Z. [...] zawarte były najpierw w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa K. – P. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2011 r. Nr [...] poz. 793 ze zm.) a następnie w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] – P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Z. [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2011 r. poz. 2577). Druga z ww. uchwał tj. uchwała z [...] sierpnia 2015 r. w § 6 przewidywała, że zakaz o którym mowa w § 5 pkt 7 (tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej) – nie dotyczy wydzielonego obszaru zlokalizowanego w obrębie ewidencyjnym K. (uwidocznionym w załączniku nr [...] do uchwały). Zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej znajdował się także we wcześniejszej uchwale Sejmiku z [...] marca 2011 r., (§ 2 pkt 8 tej uchwały) jednakże w tej uchwale nie był wyznaczony wokół K. obszar wyłączony z działania tegoż zakazu. Należy zaznaczyć, że wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 2165/16, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1498/15 stwierdzającego nieważność uchwały sejmiku województwa z [...] sierpnia 2015 r., zapadł [...] lipca 2017 r. Orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały sejmiku województwa z [...] sierpnia 2015 r. stało się zatem z dniem [...] lipca 2017 r. prawomocne. Natomiast Rada Miejska podjęła uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w dniu [...] sierpnia 2017 r. – a więc już po wyeliminowaniu z obrotu wadliwej uchwały sejmiku województwa. W związku z tym w chwili podjęcia uchwały przed Radę Miasta, na terenie do którego się ona odnosi, obowiązywała uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2011 r., która ustanawiała zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek i jezior – bez żadnych wyjątków odnośnie obszaru wokół K.. Uchwalając miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska winna zatem uwzględnić treść uchwały Sejmiku z [...] marca 2011 r. Należy zatem uznać, że odwołanie się w § 6 ust. 8 skarżonej uchwały do uwzględnienia obowiązujących nakazów i zakazów wynikających z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu, dotyczy nakazów i zakazów wynikających z uchwały sejmiku z dnia [...] marca 2011 r., gdyż ta wówczas obowiązywała. W tej uchwale Sejmiku – jak wyżej wskazano – nie wyznaczono obszaru wyłączonego z zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek i jezior. Natomiast z części graficznej planu miejscowego nie wynika aby stosowne nakazy i zakazy zostały uwzględnione, ponieważ projektowana zabudowa została zlokalizowana w większości w odległości mniejszej niż pas o szerokości 100 m od linii brzegowej widocznego zbiornika wodnego - [...] Lateralnego (por. opracowanie fizjograficzne k. 184 – k. 192 dokumentacji planistycznej) wbrew zakazowi wynikającemu z § 2 pkt 8 uchwały Sejmiku z dnia [...] marca 2011 r. Wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów nie może być realizowany tylko przez formalne odwołanie się do przepisów odrębnych w części tekstowej uchwały, lecz konieczne jest także określenie przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z ograniczeniami i zakazami ustanowionymi w obowiązujących przepisach odrębnych (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r., II OSK 3051/14). Formalne li tylko odwołanie się do nakazów i zakazów wynikających w tym przypadku z przepisów aktu prawa miejscowego bez określenia przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, które nie będzie sprzeczne z owymi nakazami i zakazami prowadzi w ocenie Sądu do sprzeczności między częścią tekstową a graficzną planu miejscowego. Należy przy tym wskazać, że podstawą do pominięcia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek i jezior nie może być treść § 2 ust. 6 uchwały Sejmiku z dnia [...] marca 2011 r. stanowiącego, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Poprzez treść tego przepisu nakaz wyznaczenia strefy zakazu zabudowy nie został uchylony; w § 2 ust. 6 ww. uchwały Sejmiku wskazano jedynie, że zakaz ten, poprzez określenie szerokości strefy objętej zakazem zabudowy, winien mieć swoje odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby została wyznaczona jakakolwiek strefa zakazu zabudowy w pasie przyległym do zbiornika wodnego, z którym od wschodu graniczy obszar objęty przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.