II SA/Bd 437/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi Spółki L. w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu oraz zatrzymania produktów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [..], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz Spółki L. w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W, na podstawie art. 27 ust. 1, 2, art. 27c ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn.zm., zwanej dalej "u.P.I.S."), art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 124), oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej z dnia [...] listopada 2012r. przeprowadzonej w sklepie "[...]" ul. W. [...] w W. należącym do Spółki A, nakazał: wstrzymać wprowadzanie do obrotu wskazanych produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi (pkt 1) oraz zatrzymał na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produkty wymienione w pkt 1, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi (pkt 2 decyzji). Jednocześnie obowiązkom określonym w pkt 1 i 2 decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż w trakcie kontroli sanitarnej stwierdzono wprowadzanie do obrotu przez Spółkę produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że stanowią środki zastępcze określone w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Mając na uwadze zdrowie i życie ludzi organ uznał za konieczne podjęcie określonych przepisami ww. ustawy oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej działań - wycofania przedmiotowych środków z obrotu celem poddania ich niezbędnym ocenom i badaniom co do ich bezpieczeństwa. Przy czym bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z 108 § 1 K.p.a. Spółka A w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. W jej ocenie decyzja naruszyła przepisy art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 81 K.p.a., ponieważ stronie nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Strona podniosła, że naruszone zostały przepisy art. 107 i 108 K.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem strony kontrola została przeprowadzona z naruszeniem art. 79, art. 79b, oraz art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto zdaniem strony naruszono także art. 84c ust. 5 ww. ustawy poprzez niewstrzymanie czynności kontrolnych i wydanie decyzji na podstawie ustaleń kontroli, która powinna zostać wstrzymana do czasu rozpatrzenia sprzeciwu. Odwołująca podniosła, że decyzja narusza przepisy art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wydanie jej na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy. Ponadto w ocenie strony pomimo braku zaistnienia przesłanek ustawowych i braku domniemanego zagrożenia zastosowano art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że właściwy państwowy inspektor sanitarny w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, nakazuje w drodze decyzji wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy. Z niniejszego zapisu jednoznacznie wynika jaki okres czasu organ wyznaczył na wykonanie badań składu jakościowego i oceny zatrzymanych produktów wymienionych w pkt 1 przedmiotowej decyzji. Uznał jednocześnie, że precyzyjne wskazanie terminu nie jest możliwe, gdyż zależy wyłącznie od realizacji zleceń przez wyspecjalizowane laboratoria. Ze względu na powyższe zarzut strony dotyczący naruszenia art. 107 kpa (tj. nieprecyzyjne wskazanie w pkt 2 decyzji okresu, na który nakazano wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktów) organ II instancji uznał za bezzasadny. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie zastosował art. 108 § 1 K.p.a. i ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, co umożliwiają zapisy ujęte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z zapisami art. 10 § 2 i 3 K.p.a., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. utrwalił w aktach sprawy w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od powyższej zasady. Wobec powyższego zarzut strony dotyczący niniejszej kwestii w ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem organu II instancji ponowne rozpatrywanie zarzutów do przeprowadzonej kontroli w sklepie "[...]" w W. jest bezzasadne, w sytuacji gdy organ odniósł się do nich w postępowaniu prowadzonym w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. ustosunkował się do zarzutów strony dotyczących kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2012 r. w sklepie "[...]" w W. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ podniósł, iż kontrolę, wbrew temu co twierdzi odwołujący, zgodnie z zapisami w protokole kontroli rozpoczęto po okazaniu kontrolowanemu legitymacji służbowych upoważniających do wykonania czynności kontrolnych. Wręczono także upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Kontrolowany odmówił ich odbioru. Kontrolujący pouczyli kontrolowanego o prawach i obowiązkach kontrolowanego w trakcie kontroli przedsiębiorcy poprzez odczytanie pouczenia na upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli. Ponadto zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy swobodzie działalności gospodarczej zostało przedstawione przez sprzedawcę B. A.. Ww. wymieniona w dniu kontroli nie przedstawiła dokumentu uprawniającego do występowania w imieniu kontrolowanego. Zdaniem strony B. A. działała "z upoważnienia Prezesa Spółki będącego właścicielem sklepu". W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego niniejszy fakt. Wobec powyższego organ I instancji nie uznał zawiadomienia za wniesiony w sposób właściwy i podjął działania kontrolne. Organ I instancji czynności kontrolne rozpoczął i zakończył w jednym dniu tj. [...] listopada 2012 r., sprzeciw podpisany przez pełnomocnika wpłynął do organu I instancji w dniu [...] grudnia 2012 r., czyli po zakończeniu czynności kontrolnych, zatem nie było możliwości rozpatrzenia złożonego sprzeciwu. W odwołaniu strona "domniemywa", że organ I instancji odstąpił od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Na uwagę zasługuje fakt, iż w protokole kontroli został umieszczony stosowny zapis dotyczący niniejszej kwestii wraz ze wskazaniem podstawy prawnej umożliwiającej odstąpienie od ww. zawiadomienia - tj. art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto odwołujący wskazał obowiązki kontrolującego, które podczas przedmiotowej kontroli zostały dopełnione przez organ, co w ocenie organu II instancji sugeruje pobieżne przeanalizowanie sprawy dotyczącej sklepu "[...]" w W. W ocenie organu odwoławczego kontrola nie była przeprowadzona z naruszeniem prawa, próbki produktów pobranych podczas przedmiotowej kontroli mogły stanowić dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji czego organ I instancji słusznie zastosował art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ odwoławczy podał, że wyniki badań laboratoryjnych zakwestionowanych produktów są dowodem potwierdzającym negatywny wpływ produktów wprowadzanych przez Spółkę A w sklepie "[...]" w W. na zdrowie lub życie człowieka. Zgodnie z opinią wyrażoną w protokole badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie zidentyfikowane substancje (analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii) wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu ww. ustawy. Z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, że substancje te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Uzyskane wyniki są, zdaniem organu, kluczowym elementem postępowania administracyjnego, gdyż jednoznacznie potwierdziły, że produkty zatrzymane przez organ I instancji w sklepie "[...]" w W. są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i przede wszystkim stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Stosownie do art. 44b ww. ustawy, wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych jest zabronione. Spółka A zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucają im naruszenie: 1. przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a przede wszystkim z uwagi na brak jakiegokolwiek wyjaśnienia istnienia "zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia", a także art. 108 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstawy faktycznej i prawnej, a także poprzez nienależyte uzasadnienie nadania rygoru, 2. przepisów prawa materialnego tj.: art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 80 ust. 1, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami oraz art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów uzyskanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wynik kontroli, art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r., którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nakazał skarżącej Spółce wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi (pkt 1) tj.: imitacje produktów: [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz zatrzymał te produkty na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa (pkt 2). Obowiązkom tym organ, na podstawie art. 108 K.p.a. nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 124) oraz ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m. in. przez działalność zapobiegawczą (pkt 1), ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych (pkt 3), zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii (pkt 5). Wskazana dyrektywa znajduje kontynuację w poszczególnych rozwiązaniach prawnych ww. ustawy, w tym w zawartym w przepisie art. 44b zakazie wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, środek zastępczy - to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast pojęcie "wprowadzanie do obrotu" - to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych - art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Powszechnie znany jest fakt trudności w egzekwowaniu tego zakazu i mimo podejmowanych przez właściwe organy działań, notorycznie powtarzające się przypadki potwierdzające realne zagrożenie dla zdrowia i życia, zwłaszcza młodych ludzi po spożyciu tego rodzaju substancji. W ocenie Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż ochrona zdrowia i życia obywateli wymaga od ustawodawcy, jak również organów realizujących funkcje kontrolne, podjęcia niezwłocznych i skutecznych działań zapobiegawczych w przypadku powzięcia podejrzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu przedmiotowych substancji. Dla realizacji tego celu ustawodawca w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zawarł regulację szczególną przewidując, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zwrócić należy uwagę, iż odmiennie niż w regulacji art. 27c ust. 1, dla zastosowania przewidzianych tam sankcji wystarczające jest samo podejrzenie, że konkretny produkt jest środkiem zastępczym, ustawodawca zrezygnował w takiej sytuacji od kwalifikowanej formy "podejrzenia uzasadnionego". Podkreślić nadto przyjdzie, iż wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ww. ustawy w ocenie Sądu wskazuje jednoznacznie, iż świadomie ustawodawca, tego typu zagrożenie uregulował odmiennie i nie zawarł tu odesłania stosowania przepisów dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn.zm.), tak jak uczynił to wprost w art. 44a ww. ustawy, wobec kontroli i czynności określonych w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z tego także powodu, w przypadku zaistnienia podejrzenia, że wprowadzane przez skarżącą spółkę do obrotu produkty stanowią przedmiotowe środki zastępcze, nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kwestionujące możliwość zastosowania w sprawie instrumentów, o których mowa w art. 27c ustawy o PIS (stosowane jedynie odpowiednio) z uwagi na wskazywane przez stronę skarżącą naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej regulujących kontrolowanie przedsiębiorców. Jak wynika z treści powyższych przepisów już samo podejrzenie, że wprowadzany do obrotu produkt jest środkiem zastępczym, uprawnia organ do odpowiedniego stosowania art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który to do wydania decyzji w nim określonej wymaga istnienia - uzasadnionego podejrzenia - że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zatem samo podejrzenie, że produkt jest środkiem zastępczym wystarczy do podjęcia przez PPIS decyzji i działań w nim określonych, jak w sytuacji uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W ocenie Sądu, w przypadku środka zastępczego takie zagrożenie jest oczywiste, co potwierdzają dodatkowo powszechnie znane i wskazywane w mediach przypadki poważnych konsekwencji zdrowotnych stosowania wskazanych środków. Stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie niedostatecznie w uzasadnianiu rozstrzygnięć odniosły się do powyższej, nader doniosłej w danej sprawie kwestii i w tym zakresie decyzje naruszają wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Pozostaje to jednak w oceni Sądu bez wpływu na wynik sprawy, bowiem analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że organy inspekcji sanitarnej prawidłowo stwierdziły zaistnienie podejrzenia, że przedmiotowe produkty wprowadzane do obrotu przez Spółkę, których próbki pobrano podczas kontroli w dniu [...] listopada 2012 r. w sklepie "[...]" przy ul. W. [...] w W., mogły stanowić środki zastępcze, o których mowa w cytowanych przepisach ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (vide protokół kontroli i protokół pobrania próbek nr [...]). Podkreślenia wymaga, iż w toku postępowania administracyjnego organ uzyskał wyniki badań składu jakościowego przedmiotowych produktów, które wykazały, że znajdowały się w nich analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. m.in. UR-144, pentadron, Izo-pentadron, brefedron, MDPBP 3,4-DMMC. Jak przy tym wynika z opinii Instytutu, wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne i produkty zawierające te substancje są zaklasyfikowane jako środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W ocenie Instytutu, substancje te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Także więc i ta okoliczność, pomimo że dotyczy późniejszego etapu postępowania (przed wydaniem zaskarżonej decyzji), potwierdziła niejako post factum zasadności działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oraz zasadność przyjętej przez nią kwalifikacji przedmiotowych produktów, jako produktów co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze, stwarzające zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi (vide protokół badań Zakładu Chemii Farmaceutycznej Narodowego Instytutu Leków w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]). Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniało podejrzenie i to uzasadnione, że ww. produkty stanowią środki zastępcze, a jako takie, jak podkreślono wyżej, stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Powyższe ustalenia w zupełności uzasadniały zatem użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony były organy Inspekcji Sanitarnej, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia chociażby poprzez wycofanie produktów z obrotu (art. 27c ust. 1) i zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach służących wprowadzaniu produktu do obrotu (art. 27c ust. 3 pkt 2) na czas określony ustawowo. Brak reakcji właściwych organów w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Tym samym organy Inspekcji Sanitarnej, wbrew twierdzeniom skarżącej, były w przedmiotowej sprawie uprawnione do zastosowania regulacji zawartych w przepisach art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wobec więc jednoznacznego stanu faktycznego sprawy należało podzielić stanowisko orzekających organów, że w sprawie zaistniało uzasadnione podejrzenie, iż zakwestionowane produkty wprowadzane do obrotu przez firmę Spółkę A o nazwie Imitacja produktu: [...],[...],[...],[...],[...],[...] mogą stanowić środki zastępcze, stwarzające zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Dodatkowo należy wskazać, że sporne produkty w postaci sproszkowanej, suszu, ampułek lub w opakowaniach uniemożliwiających określenie ich postaci, nie zawierały oznaczenia ich składu. Uniemożliwiały zatem jakąkolwiek weryfikację bez przeprowadzenia odpowiednich badań i dokonania ocen ich bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi. Na opakowaniach znajdowały się opisy m.in. "herbalowa imitacja po wrzuceniu do ognia płomień zmienia barwę na wiśniowy", "Chcesz zobaczyć znajomego? Wystarczy, że rozsypiesz odrobinę imitacji Wiśniowego brudu na jego ubranie lub obuwie. Reakcja właściciela będzie po prostu bezcenna. Wiśniowy Bród – zaskakujący powiew świeżości", "Niebieski kryształ służy do przewidywania warunków pogodowych następnego dnia". Wskazane wyżej przepisy stanowią dla Państwowej Inspekcji Sanitarnej podstawę do podjęcia niezbędnych, określonych prawem, czynności celem wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które bezsprzecznie mogą powodować środki zastępcze, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania ich do obrotu jak również produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Ustawodawca wyposażył państwowych inspektorów sanitarnych w szereg kompetencji do podejmowania władczych czynności faktycznych i prawnych dla osiągnięcia powyższego celu, w tym wydawania decyzji administracyjnych. Przepis art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Zgodnie z art. 27c ust. 3 cytowanej ustawy w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. W myśl natomiast ust. 6 art. 27c cytowanej ustaw, w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania. Podkreślić należy, iż ustawodawca określił także sposób zabezpieczenia realizacji powyższych uprawnień państwowych inspektorów sanitarnych w art. 29 ustawy o PIS, który odsyła do postępowania zabezpieczającego uregulowanego przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny W. wstrzymał wprowadzanie do obrotu produktów co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi o nazwach handlowych [...],[...],[...],[...],[...],[...] (pkt 1) oraz zatrzymał, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa wskazane produkty (pkt 2 decyzji). Produkty te uzyskano podczas kontroli przeprowadzonej w sklepie "[...]" w W. w dniu [...] listopada 2012 r., w którym działalność gospodarczą prowadziła skarżąca Spółka. Jednocześnie obowiązkom określonym w pkt 1 i 2 decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia ludzi. Podkreślenia wymaga, że konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy organ inspekcji sanitarnej pierwszej instancji, w ustalonym w sprawie prawidłowo stanie faktycznym i wyborze norm prawnych, które winny mieć zastosowanie, niewłaściwie jednak zastosował powołane przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zważyć przyjdzie, że w art. 27c i art. 29 u.P.I.S. ustawodawca wskazał wiele form władczej ingerencji właściwych państwowych inspektorów sanitarnych, zarówno w drodze wydania decyzji administracyjnych, jak również innych aktów lub czynności faktycznych. W ust. 1 art. 27c ww. ustawy przewidziano, że w przypadku zaistnienia wskazanych tam przesłanek, co jak wywiedziono wyżej zaistniało w okolicznościach niniejszej sprawy, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu produktu lub nakazuje jego wycofanie z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zastosowanie powyższego środka prawnego, z uwagi na podejrzenie stwarzania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, może nastąpić na określony przez organ (nie dłuższy niż 18 miesięcy) czas konieczny i niezbędny do przeprowadzenia badań i oceny bezpieczeństwa tego produktu. Właściwy organ wydając decyzję w tym przedmiocie zobligowany był przeanalizować jaki zakres badań i oceny będzie konieczny w przypadku przedmiotowych produktów, jaki może być orientacyjny czas ich wykonywania, a następnie określić go jednoznacznie w rozstrzygnięciu decyzji. W przypadku tego nakazu mamy zatem do czynienia z nakazem terminowym, a wskazany w omawianym ustawie okres jest okresem maksymalnym na jaki można wstrzymać wprowadzanie produktu do obrotu lub nakazać wycofanie z obrotu, służącym wyłącznie do zbadania i oceny czy produkt jest produktem stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, czy też pierwotne podejrzenie, nie okazało się uzasadnionym. Przepis ten ma zapewnić pewność obrotu gospodarczego, tzn. podmiot prowadzący działalność handlową nie może zostać ograniczony w obrocie produktami, czy też pozbawiony pomieszczenia na zbyt długi okres, ponieważ mogłoby to doprowadzić go do znacznych strat i nieuzasadnionych ograniczeń w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego też ustawodawca wskazał na maksymalny okres, który winien umożliwić właściwie działającym organom przeprowadzenia niezbędnych badan i ocen umożliwiających zweryfikowanie podejrzeń co do zagrożeń, które mogą wywoływać kwestionowane produkty. Powyższą normę prawna należy ponadto wykładać w ten sposób, iż zaistnienie przesłanek jej zastosowania, w okolicznościach konkretnej sprawy, nie zawsze będzie oznaczało konieczność i prawidłowość zastosowania maksymalnego dopuszczonego przez ustawodawcę okresu – czyli 18 miesięcy. Nie można zatem stosować powyższej normy w sposób oderwany od charakteru produktów, środków, substancji, zakresu koniecznych badań i ocen, trudności w ich wykonaniu i.t.p. Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów skargi, stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w rozstrzygnięciu aktu administracyjnego z dnia [...] grudnia 2012 r. w pkt 1 wstrzymując wprowadzanie do obrotu wskazanych produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, nie wskazał okresu na jaki zastosował tę sankcję ustawową, co sprzeczne jest z dyspozycją art. 27c ust. 1 ww. ustawy. Ustawodawca nie upoważnił bowiem państwowych inspektorów sanitarnych do bezterminowego eliminowania z obrotu (wstrzymywania wprowadzania do obrotu) przedmiotowych produktów, w sytuacji gdy istnieje wyłącznie podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze, określone w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii czy też inne substancje zagrażające zdrowi lub życiu ludzi. Analogiczną wadą dotknięte jest rozstrzygnięcie pkt 2 decyzji z [...] grudnia 2012 r. gdzie organ orzekł o zatrzymaniu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa wskazane produkty. W tym przypadku inspektor sanitarny również nie określił na jaki okres konkretnie zatrzymuje przedmiotowe produkty. Wobec powyższego oczywistym jest, że brak określenia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej powyższego terminu narusza w sposób istotny przepis art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zastosowanie działań władczych, określonych w art. 27 c ust. 3 ustawy o P.I.S., aczkolwiek uzależnione jest od uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, czyli decyzji o wstrzymaniu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu lub nakazaniu wycofania produktów z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca w ust. 3 określił osobne czynności organu, które służyć mają zabezpieczeniu skutecznego wykonania rozstrzygnięcia decyzyjnego, o którym mowa w ust. 1 art. 27c i osiągnięcia określonego w tej normie prawnej celu ustawodawcy. Nie przewidział wszakże w ust. 3 formy decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z normą art. 29 ww. ustawy, zatrzymanie produktów, czy też czasowe nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach (art. 27c ust. 3 pkt 1 i 2) winno nastąpić w trybie stosownych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015), dalej jako: "u.p.e.a.". Oznacza to przede wszystkim, że państwowi inspektorzy sanitarni, stosując środki władcze wskazane w art. 27c ust. 3 u.P.I.S. powinni stosować się do trybu i form rozstrzygania przewidzianych w przypadku konieczności zabezpieczenia w u.p.e.a. W tym miejscu należy wskazać, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w art. 2 u.p.e.a., w tym obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 pkt 1 pkt 10 u.p.e.a.). Po myśli art. 20 § 1 pkt 4 i § 2 u.p.e.a., właściwy kierownik powiatowej inspekcji jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Zgodnie z art. 2 § 2 u.p.e.a., w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami, należności, o których mowa w § 1, podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie wyodrębnia zatem postępowanie zabezpieczające w dziale IV tej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że nie jest to regulacja kompleksowa. W postępowaniu tym stosuje się w sposób odpowiedni przepisy działu I i IVa, do których odsyłają przepisy działu IV ustawy, w tym art. 166b u.p.e.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że odrębną sprawą pozostaje wydanie decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 u.P.I.S., a odrębną kwestię stanowi zabezpieczenie jej wykonania, polegające między innymi na zatrzymaniu produktów (art. 27c ust. 3) zgodnie z dyspozycją art. 29 u.P.I.S. W tym też zakresie winny mieć zastosowanie przepisy działu IV u.p.e.a. regulujące postępowanie zabezpieczające. Przede wszystkim zaś wskazać należy, że właściwą formą dokonania przez organ egzekucyjny zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym nie jest wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zakończonego wydawaniem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 156 § 1 u.p.e.a., zawierające obligatoryjnie wskazane tam elementy. Środkiem zaskarżenia zarządzenia zabezpieczenia stosownie do art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a. są zaś zarzuty, a nie odwołanie. Podkreślenia wymaga, iż zarzuty są środkiem zaskarżenia istotnie różniącym się od odwołania. W art. 33 u.p.e.a. ustawodawca określił zamknięty katalog podstaw zarzutów, a ponadto termin do wniesienia zarzutów wynosi 7 dni, a nie jak w przypadku odwołania od decyzji 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Zarzut jest środkiem względnie suspensywnym, gdyż jego wniesienie nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego/zabezpieczającego, a jedynie organ egzekucyjny z uzasadnionych powodów może wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne - do czasu rozpatrzenia zarzutu. Zarzut nie jest również środkiem dewolutywnym, bo jest rozpatrywany przez organ egzekucyjny, a nie przez organ wyższego stopnia. Ponadto jego rozpatrywanie polega nie na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy (zaistnienia podstaw do wszczęcia egzekucji, zastosowania zabezpieczenia), lecz na zbadaniu zasadności zarzutu podjęcia i prowadzenia egzekucji bądź stosowania zabezpieczenia. Stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkowało obligatoryjnym uchyleniem decyzji organów obydwu instancji, niezależnie od zarzutów skargi. Wobec powyższego nie zachodzi potrzeba szczegółowego ustosunkowania się do jej zarzutów natury procesowej, których Sąd nie uznał za uzasadnione. Marginalnie należy ponownie wskazać, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przy czym nie mają w takiej sytuacji zastosowania przepisy o kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy uregulowane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (art. 44b, 44c i 44a a contrario ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że sformułowane w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłyby powodować uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie prawa lub przepisów postępowania miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem podniesione zarzuty mogłyby być skuteczne (prowadzić do uchylenia decyzji) tylko w przypadku wykazania, że ich naruszenie miało wpływ lub istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała. Należy również zauważyć, że tylko naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik kontroli, powodowałoby, że dowody przeprowadzone w toku kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Również takiego istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli skarżąca nie wykazała. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że niezasadnie zarzucono rażące naruszenie prawa przy przeprowadzeniu czynności kontrolnych w sklepie "[...]" w W. w dniu [...] listopada 2012 r. Kontrola została przeprowadzona przez osoby upoważnione w tym zakresie (upoważnienie do kontroli nr [...]). Z czynności kontrolnych sporządzono stosowny protokół, stanowiący podstawę ustaleń organów w niniejszej sprawie. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji jest zasadny częściowo w zakresie w jakim organ nie orzekł, i nie uzasadnił rozstrzygnięcia co do okresu na jaki wstrzymano wprowadzenie do obrotu i zatrzymano produkty. Wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadnienie decyzji w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, poprzez wskazanie na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego i podejrzenie co do niebezpieczeństwa, które mogą spowodować przedmiotowe produkty jest uzasadnione (chociażby w świetle powszechnie znanych informacji o ciężkich zatruciach spowodowanych przez środki zastępcze - tzw. "dopalacze"). Stosownie bowiem do art. 108 § 1 K.p.a., decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m.in. wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Taka niezbędność podjęcia środków niezbędnych dla ochrony zwłaszcza zdrowia, poprzez umożliwienie skutecznego zweryfikowania podejrzenia, że sporne produkty stanowią środki zastępcze, których wytwarzanie i obrót na terenie Rzeczypospolitej Polskiej są prawnie zabronione - w sprawie bez wątpienia zaistniała. Prowadząc ponownie postępowanie właściwy państwowy inspektor sanitarny uwzględni wykładnię prawa i wskazania co do zakresu rozstrzygnięcia, aktualny stan faktyczny i prawny, w szczególności znane już wyniki badań spornych produktów, ewentualną potrzebę dalszych badan i oceny ich bezpieczeństwa, a także fakt, iż na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., której organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności, wstrzymano wprowadzenie do obrotu przedmiotowych produktów (które raczej winno przyjąć formę wycofania z obrotu, skoro produkty zostały już wprowadzone do obrotu). Nie można wszakże wykluczyć, że wcześniej zostanie potwierdzone, iż przedmiotowe produkty stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, i zostanie wydana decyzja, o której mowa w ust. 6 art. 27c ustawy o P.I.S. W takiej sytuacji postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o charakterze tymczasowym (zabezpieczającym), o której mowa w ust. 1 art. 27c, stanie się oczywiście bezprzedmiotowe. W konsekwencji, o ile organ stwierdzi, że nadal istnieją przesłanki do stosowania sankcji, określonej w art. 27c ust. 1 ustawy (istnieje potrzeba przeprowadzania dalszych badań i oceny), ustalając okres czasowego wstrzymania/wycofania z obrotu zobligowany będzie uwzględnić zarówno określony ustawowo okres maksymalny (tj. 18 miesięcy), jak również dotychczasowy czas wstrzymania obrotu produktami (na mocy uchylonej decyzji). Po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 u.P.I.S., zatrzymanie produktów (art. 27c ust. 1 w zw. z art. 29) winno nastąpić w trybie przepisów działu IV ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze treść rozstrzygnięcia organów i uwzględniając podejrzenie co do zagrożenia co najmniej dla zdrowia ludzi wywoływane przez środki zastępcze Sąd, na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja o wstrzymaniu wprowadzaniu do obrotu produktów o nieznanym składzie może być wykonywana do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 206 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz minimalnej stawki wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym.