II SA/Bd 439/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykupu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie wykupu nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 157/2 (obręb 0003 -[...]), o pow. 1,0279 ha, stanowiącej współwłasność S. B. B. w 1/2 części i K. B. w 1/2 części. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęto z wniosku S. B. B., która wniosła o wydanie decyzji w sprawie wykupu od niej - przy realizacji remontu drogi krajowej nr 1 - nieruchomości wraz z zabudową, położonej przy ulicy T. [...] we W., jako bezpośrednio sąsiadującej z tą drogą, wskazując na uciążliwości wynikające z zamieszkiwania w pobliżu tej drogi. Wnioskodawczyni swoje uprawnienie do żądania wykupu przez Prezydenta Miasta [...] tej nieruchomości oparła na art. 19 w związku z art. 23 K.p.a. i w odniesieniu do art. 226 w związku z art. 87 i art. 88 oraz art. 230 TWE (Traktatu Wspólnoty Europejskiej z dnia 25 lutego 2004 r.). Pierwotnie prowadzone w sprawie postępowanie zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] i jakkolwiek decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r. sygn. akt: [...] to jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Bd 787/07 uchylił wyżej wymienione decyzje organów I i II instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] stwierdził, że zarówno przepisy wyżej powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i przepisy ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewidują wykupu gruntów sąsiadujących z pasem drogowym dróg publicznych, nawet, jeśli te ostatnie powodują uciążliwości dla mieszkańców. Dodał również, że nieruchomość, o której wykupienie wnioskuje S. B. B., nie jest przeznaczona na realizację celu publicznego, nie może zatem podlegać wywłaszczeniu, a ponadto, nie ma podstaw prawnych, które by dopuszczały nabycie w innej formie takiej nieruchomości przez Skarb Państwa, czy Gminę Miasto [...], nawet w sytuacji, gdy sąsiadowanie z drogą publiczną wywołuje niepożądane uciążliwości. Organ zauważył również, że według uregulowania zawartego w art. 113 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie może nastąpić wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie nabycie w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wobec czego roszczenie o wykup części nieruchomości w trybie art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być realizowane w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, przy udowodnieniu przez skarżących, że prawo własności gruntu nie objętego wywłaszczeniem utraciło swe dotychczasowe społeczno - gospodarcze przeznaczenie. Zdaniem organu, z żadnych przepisów, na których wnioskodawczyni opiera swoje uprawnienie do żądania wykupu nieruchomości, nie sposób wywieść normy prawnej obligującej Prezydenta Miasta [...], jako działającego w imieniu Gminy Miasta [...] czy też jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - działającego w imieniu Skarbu Państwa, do wykupu nieruchomości w przypadku, gdy sąsiaduje ona z drogą publiczną. Od powyższej decyzji, odwołanie złożyła B. B. podnosząc, że decyzja organu I instancji narusza prawo materialne, a przede wszystkim kwestię właściwości rzeczowej (art. 113 ust. 3 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zarzuciła, że Prezydent Miasta [...] nie odniósł się do tego, iż w sprawie powinno dojść do wywłaszczenia za odszkodowaniem. W ocenie skarżącej organ przez przewlekłość postępowania dopuścił się szkody. Przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w jej ocenie oznaczał, że organ nie podołał czynnościom w sprawie i naruszył art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa. Skarżąca podała, że w jej sprawie chodzi o wywłaszczenie na żądanie właściciela z uwagi na dewastację zabudowy mieszkaniowej z powodu drogi publicznej. W konsekwencji, skarżąca domagała się, aby organ I instancji ponownie rozpoznał sprawę i wydał decyzję zgodnie z jej wnioskiem. Samorządowe Kolegium odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64 ze zm.) ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. znak: [...] wywłaszczono na rzecz Państwowej Okręgowej Dyrekcji [...] w [...] część nieruchomości położonej na terenie miasta [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 157/1 o pow. 209 m2 wydzielonej z nieruchomości ogólnej o pow. 1.0200 ha, stanowiącej własność W. O., ponieważ cyt. ustawa przewidywała możliwość objęciem wywłaszczenia całej nieruchomości na żądanie właściciela, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, wskazując przy tym, że uprzedni właściciel nie występował z takim wnioskiem. Żądanie wykupu działki, które złożyła skarżąca w 2007 r. podlega reżimowi ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która, jak wskazuje organ odwoławczy, dopuszcza jedynie możliwość stosowania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do rozdziału 6 działu II w zakresie nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu państwa w trybie art. 6 ustaw o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tj. do zwrotów nieruchomości (art. 216 ustawy). Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie wywiódł, że w świetle art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie skarżącej o wykup nieruchomości nie może zostać rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej; prawidłowo też uznał, że skarżąca nie przedłożyła dowodu na okoliczność, czy jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, bowiem z akt sprawy wynika jedynie, że spadek po W. O. nabyli córka S. B. B. i jej mąż K. B., który jednakże zmarł w dniu 7 stycznia 2003 r. i brak jest dowodu na to, kto jest spadkobiercą po zmarłym K. B. W konsekwencji organ uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie przepisy prawa nie przewidują możliwości rozstrzygnięcia żądania skarżącej w drodze decyzji, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. B. zarzuciła zaskarżonej decyzji organu II instancji, że narusza elementarne zasady prawa materialnego i prawa procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w czasie wydawania oraz powoduje brak zaufania do instytucji państwa prawa wobec wydawania przez organy decyzji administracyjnych niezgodnych z interpretacją przepisów zawartą w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 3 marca 1993 r. (sygn. akt IV SA 1241/92). Zdaniem skarżącej organ administracyjny w osobie Prezydenta Miasta [...] nie podołał obowiązkom wynikającym z mocy prawa i okazał się być stronniczy, a nie stwierdzenie przez Prezydenta [...] w terminie ustawowym nieważności decyzji, powoduje, że naruszono elementarne zasady prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z czym decyzja ta jest wadliwa w rozumieniu prawa. Skarżąca stwierdziła, że sprawa wywłaszczenia wraz z odszkodowaniem, dotycząca działki Nr 157/1 była już rozstrzygana w decyzji Prezydenta [...]: znak [...] z dnia [...] r., i sprawa ta ma związek skutkowo - przyczynowy z całością obecnej sprawy i działki Nr 157/2. Ostatecznie skarżąca wskazała, że w rozpatrywanej sprawie nastąpił przypadek wadliwości decyzji ze względu na pewność obrotu prawnego, który wywołuje skutki prawne, a zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, zważywszy, że decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja jest nieważna, ponieważ jest niezgodna z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.). Na podstawie zaś art. 58 § 2 K.p.a. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o "odrzucenie w całości" zaskarżonej decyzji SKO, gdyż jest ona już prawomocnie osądzona przez ten sąd wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 787/07). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje Skarga jest nieuzasadniona. Rację ma skarżący gdy stwierdza, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 787/07 jest prawomocny. Zgodnie z art. 168 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Nie oznacza to jednak, że postępowanie administracyjne zostało zakończone. Należy bowiem uwzględnić treść wyroku tut. Sądu. Wskazanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego we [...] z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Uchylenie obu decyzji oznacza, że postępowanie administracyjne musi być prowadzone od początku, z uwzględnieniem wskazówek Sądu. W orzeczeniu tym Sąd nie zawarł żadnych wiążących ocen z zakresu prawa materialnego, a uchylenie decyzji nastąpiło z przyczyn procesowych. Sprawa administracyjna nie została ostatecznie zakończona i postępowanie administracyjne musiało toczyć się dalej. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 ustawy o ochronie środowiska. Przepis ten był zawarty w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.) i stanowił, że rozstrzygnięcia organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać wymagań ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony środowiska, a decyzja sprzeczna z tymi przepisem jest nieważna. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. została uchylona przez ustawę z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). W dacie wydania kwestionowanych decyzji przepis art. 7 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska nie obowiązywał. Obecnie obowiązujące przepisy nie zawierają tego rodzaju sankcji nieważności a ustawodawca generalnie odstępuje od tego typu rozwiązań. W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r., ponieważ rozpatrywana sprawa nie dotyczy stwierdzenia nieważności. Skarżąca bliżej nie precyzuje na czym ma polegać "ułomność administracyjno - prawna prawa miejscowego i organów administracji niezespolonej". Również ewentualne wznowienie postępowania jest odrębną sprawą administracyjną. Nie jest także trafny zarzut, że sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną. Nie ma innej decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nieruchomości. Sprawę właściwości poruszoną w skardze rozstrzygnęło ostateczne postanowienie Wojewody [...] z [...] r. W ocenie sądu argumentacja prawna zawarta w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa. Trafnie podniesiono, że poprzednia ustawa o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przewidywała możliwość objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości na żądanie właściciela, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Uprzedni właściciel nie występował z takim wnioskiem. Obecny wniosek podlega rygorom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Roszczenie właściciela o wykup nieruchomości może być obecnie realizowane w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Takie stwierdzenie już w momencie wszczęcia postępowania sugerowało konieczność postąpienia stosownie do art. 66 § 3 K.p.a. Zasadne jest zatem stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że roszczenie skarżącej o wykup nieruchomości nie może zostać rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalenie skargi.