II SA/Bd 440/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy S., na podstawie art. 50 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.s.") przyznał skarżącej B. P. świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania w zakresie uczenia i rozwoju umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia wykonywanych przez pedagoga/terapeutę zajęciowego w ilości 10 godzin miesięcznie w okresie od 24 stycznia do [...] marca 2019 r. (świadczeniobiorca: S. P.). Jednocześnie organ ustalił pełen koszt usługi miesięcznej na [...] zł i odpłatność w wysokości 3,5 % wartości świadczenia tj. [...] zł miesięcznie, aczkolwiek w pkt 2 decyzji organ zwolnił z pobierania odpłatności, na podstawie § 4 ust. 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Organ ustalił, że dochód rodziny skarżącej wynosi [...] zł tj. [...] zł miesięcznie na osobę – a więc przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Ponadto organ ustalił, że syn skarżącej – S. P., na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] maja 2016 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych. U dziecka stwierdzono ADHD, zaburzenia zachowania i emocji, moczenie nocne oraz padaczkę. Konieczność świadczenia usług została potwierdzona zaświadczeniami lekarskimi określającymi zakres zalecanych usług: specjalisty psychiatrii oraz psychiatrii dzieci i młodzieży z [...] stycznia 2019 r. (psycholog, pedagog, logopeda, socjoterapeuta i terapeuta zajęciowy w wymiarze 10 godzin na tydzień) oraz specjalisty neurologa dziecięcego z [...] czerwca 2018 r. (5 godzin tygodniowo: neurologopeda, socjoterapeuta, terapeuta zajęciowy, psycholog, pedagog). Organ dokonał analizy, w wyniku której stwierdził, że syn skarżącej ma zapewnione w szkole zajęcia pedagogiczne, natomiast fizjoterapia (rehabilitacja, masaż) – to zabiegi, z których korzysta z Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ podkreślił, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej realizując zadania w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zgodnie z przesłaniem ustawy o pomocy społecznej, głównie kładzie nacisk na realizację zadań w sferze społecznej. Działania w zakresie rehabilitacji fizycznej, fizjoterapii są zadaniami obligatoryjnymi dla służby zdrowia i przez nią są realizowane. Organ podkreślił, że przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Organ wskazując na treść art. 3 ust. 4 u.p.s. podniósł, że ustalając zakres i rozmiar przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych ocenił z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 u.p.s. a z drugiej strony możliwości finansowe Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ wskazał, że w 2018 r. zrealizowano specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi na kwotę [...]zł. Pomimo tego plan budżetu GOPS na rok 2019 w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi został ustalony decyzją Wojewody na kwotę [...]zł. Ponadto zostały już wydane decyzje na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na kwotę [...]zł i zaplanowane jest objęcie pomocą kolejnych świadczeniobiorców ubiegających się o tego rodzaju świadczenia, którzy do tej pory korzystały z takiej pomocy. W związku z tym organ nie może podjąć decyzji na dłuższy okres ani w większym zakresie, bowiem na dzień wydania decyzji nie posiada zabezpieczenia finansowego na ten cel. Wobec ograniczonych możliwości finansowych świadczenia powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących. W odwołaniu skarżąca nie zgodziła się z decyzją odnośnie ilości godzin oraz proponowanych zajęć w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych. Zwróciła uwagę, że lekarz psychiatra w nowym zaświadczeniu z [...] stycznia 2019 r. określił liczbę godzin specjalistycznych usług opiekuńczych na 40 godzin na miesiąc, a nie 10 godzin na miesiąc, jak określono w decyzji. Tak określony wymiar godzin wynika z wiedzy specjalisty, ile czasu potrzeba dla dziecka na terapię. Odwołująca uznała wobec tego, że decyzja organu podważa decyzję lekarza. Odwołująca nie zgodziła się także z decyzją organu odnośnie zmiany osób pracujących z synem. Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta. Kolegium podkreśliło, że decyzja przyznająca usługi opiekuńcze, w zakresie dotyczącym przyznania ich rozmiaru, jest decyzją uznaniową. Przy jej wydaniu organ ma obowiązek rozważyć rozmiar potrzeb wnioskodawcy, ale też powinien wziąć pod uwagę możliwości finansowej, jakimi dysponuje, tak aby jest wykorzystać w sposób jak najbardziej optymalny tzn. by uwzględnić wszystkich potrzebujących w rozmiarze, który jest obiektywnie możliwy. Kolegium podtrzymało argumentację organu I instancji o braku środków finansowych w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, wskazując że plan budżetu na rok 2019 w tym zakresie został ustalony decyzją Wojewody na kwotę [...]zł przy zapotrzebowaniu GOPS na kwotę [...]zł oraz że na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi wydano już decyzje w łącznej wysokości [...] zł, przy zaplanowanym objęciu pomocą kolejnych świadczeniobiorców ubiegających się o takie świadczenie, którzy do tej pory korzystali z ww. pomocy. Okoliczności te uniemożliwiają organowi wydanie decyzji na dłuższy okres czy w większym zakresie. Kolegium wskazało również, że syn skarżącej ma zapewnioną pomoc psychologiczno – pedagogiczną w formie zajęć rewalidacyjnych w ilości 2 godzin w tygodniu z logopedą szkolnym (tj. 8 godzin miesięcznie) ze strony Szkoły Podstawowej w K. do której uczęszcza. Kolegium wobec tego uznało, że przyznana pomoc jest zgodna z aktualnymi możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę – z jednej strony – wielkość środków finansowych na realizację przedmiotowego zadania, z drugiej zaś ilość osób ubiegających się o świadczenie - zdaniem Kolegium oczywistym jest, że posiadane środki nie zabezpieczają potrzeb wszystkich wymagających pomocy i w ilości przez nich oczekiwanej. Nie doszło w tej sytuacji do naruszenia granic uznania administracyjnego. Odnośnie podnoszonego w odwołaniu argumentu dotyczącego ilości godzin przyznanych usług Kolegium wskazało, że z uwagi na ograniczone środki organ nie może przyznać większej ilości godzin specjalistycznych usług opiekuńczych, co zostało wyjaśnione w decyzji. W skardze do sądu administracyjnego B. P. zarzuciła organowi, że przyznał zbyt małą ilość godzin specjalistycznych usług opiekuńczych względem ilości wskazanej w zaświadczeniu lekarza specjalisty. Podniosła także, że prowadzone zajęcia inne niż specjalistyczne usługi opiekuńcze nie powinny być brane pod uwagę. Są to bowiem odrębne godziny zajęć wspomagających rozwój i usprawnienie syna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w skrócie "u.p.s."). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W ustępie 2 artykuł 50 u.p.s. stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W ust. 4 wskazano, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy – art. 3 ust. 3 u.p.s. ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej – art. 3 ust. 4 u.p.s. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie organ przyznał świadczenie w formie specjalistycznych usług opiekuńczych zarówno w mniejszym zakresie czasowym (10 godzin miesięcznie a nie 40 godzin miesięcznie) jak też w mniejszym zakresie rodzajowym (tylko usługa wykonywana przez pedagoga/terapeutę zajęciowego zamiast specjalistycznych usług opiekuńczych wykonywanych przez psychologa, pedagoga, logopedę socjoterapeutę i terapeutę zajęciowego) – niż to określono to określił w zaleceniach lekarz – specjalista psychiatrii oraz psychiatrii dzieci i młodzieży (zaświadczenie z [...] stycznia 2019 r.) Zestawiając treść art. 50 ust. 4 u.p.s. (w którym mowa, że usługi opiekuńcze są to usługi "dostosowane" do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności) z art. 3 ust. 3 u.p.s. (stwierdzającym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy) - należy zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że intencją ustawodawcy nie było przyznanie osobie kwalifikującej się do specjalistycznych usług opiekuńczych jakichkolwiek usług, lecz poprzedzonych bardzo dokładnym rozeznaniem usług dostosowanych do stanu zdrowia tej osoby oraz jej sytuacji rodzinnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 września 2010 r. sygn. II SA/Sz 272/10). Nie budzi wątpliwości Sądu, mając na względzie ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej, że z uwagi na ograniczone środki finansowe, nie wszystkie oczekiwania osoby uprawnionej do specjalistycznych usług opiekuńczych mogą zostać zaspokojone. Jednakże brak dostatecznej ilości środków na świadczenia pomocy społecznej powinien zmuszać organy do szczególnie starannego i racjonalnego ich wykorzystywania. Mając powyższe na względzie Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że samo ograniczenie ogólnej ilości godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych można powiązać ze wskazaną przez organ okolicznością ograniczonych możliwości finansowych. Jednak w zaskarżonej decyzji brak rozważań odnośnie konkretnego rozmiaru dokonanego zmniejszenia tj. dlaczego zmniejszono rozmiar przyznanych świadczeń z 40 godzin miesięcznie do 10 godzin miesięcznie (a nie do np. 20 godzin miesięcznie). Samo zestawienie wielkości środków, których organ potrzebuje do realizacji planowanych specjalistycznych usług opiekuńczych z wielkością środków, którymi organ faktycznie dysponuje – nie daje pojęcia, czym kieruje się organ dokonując takiego a nie innego zmniejszenia, a więc czy np. wobec ograniczonej wielkości środków finansowych przyjął zasadę przyznawania usług w rozmiarze 25 % zgłaszanego zapotrzebowania, albo czy inaczej traktuje osoby, które już uzyskały jakąś pomoc, a inaczej osoby, które jeszcze w ogóle pomocy nie otrzymały (i dlaczego), itd. Innymi słowy – brak jest wskazania jakichkolwiek kryteriów, którymi organ się kierował przyznając świadczenie w "okrojonym" rozmiarze, co nie pozwala ocenić, czy mamy w tym konkretnym przypadku z decyzją w ramach swobody wyboru organu, czy mamy już do czynienia z dowolnością wyboru organu. Ponadto brak wśród przyznanych usług zajęć z logopedą także znajduje wytłumaczenie we wskazaniu, iż syn skarżącej ma (w pewnym rozmiarze) zapewnione zajęcia w szkole. Organ jednakże w żaden sposób nie wytłumaczył w uzasadnieniu decyzji (a wcześniej w żaden sposób nie wyjaśnił w toku postępowania dowodowego) dlaczego świadczenia właśnie w postaci usług pedagoga/terapeuty zajęciowego powinny być przyznane skarżącej – a nie inne usługi wskazane także w zaświadczeniu lekarskim z [...] stycznia 2019 r. tj. specjalistyczne usługi opiekuńcze psychologa oraz socjoterapeuty (przy czym usługa psychologa była przyznana w poprzedniej decyzji z [...] listopada 2018 r. – k. 15 akt administracyjnych). Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ uważa, że wobec ograniczeń finansowych i istniejącego konkretnego stanu zdrowia osoby potrzebującej – należy zapewnić kontynuację zajęć wykonywanych przez pedagoga/terapeutę zajęciowego, a nie przez innych wskazanych w zaświadczeniu lekarskim specjalistów. W tym względzie organ nie odniósł się do podnoszonego w odwołaniu przez skarżącą wniosku o pozostawienie dotychczas pracujących z jej synem - jako do okoliczności pozwalającej na wyjaśnienie i rozważenie, które z dotychczas prowadzonych zajęć powinny być kontynuowane w pierwszej kolejności nawet wobec ograniczonych możliwości finansowych organu. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie została poprzedzona wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego potrzebnego do jej rozstrzygnięcia (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.) oraz nie została uzasadniona w sposób pozwalający na uznanie, że nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) – Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organy rozstrzygną sprawę zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu, po ewentualnym wyjaśnieniu i rozważeniu (w przypadku nadal istniejącej konieczności ograniczenia zakresu przyznawanych specjalistycznych usług opiekuńczych), które ze zgłaszanych przez wnioskodawczynię usług winny być realizowane w pierwszej kolejności i w jakim rozmiarze - tak aby można mówić o dopasowaniu, choćby w minimalnym możliwym do uzyskania rozmiarze, przyznanych usług do stanu zdrowia osoby potrzebującej (art. 50 ust. 4 u.p.s.) oraz aby można mówić o przyznaniu (ograniczonych) usług do konkretnych okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.).