II SA/Bd 445/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz M. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Pismem z dnia 24 maja 2024 r. M. K. (dalej: "skarżąca", "strona") powołując się m.in. na przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 12 lipca 2023 r. znak: IR.6733.3.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie oczyszczalni ścieków przy szkole podstawowej, na nieruchomościach oznaczonych nr ewid.[...] i [...] położonych w obrębie K. , gm. D. . 2. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Burmistrz Miasta i Gminy D. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") postanowieniem z dnia 18 grudnia 2024 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia 12 lipca 2023 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w postępowaniu objętym wnioskiem skarżąca posiadała przymiot strony, powiadamiana była o podejmowanych w toku sprawy czynnościach i decyzjach w sposób wynikający z przepisów prawa – art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – "u.p.z.p."). 3. W zażaleniu na powyższe postanowienie uzupełnionym pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. skarżąca zarzucając naruszenie art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4, 149 § 3 k.p.a. wniosła o jego uchylenie oraz wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie o jego uchylnie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. 4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu zażaleniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołało stosowne przepisy. SKO powołując się na przepis art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. stwierdziło, w świetle zebranych dowodów zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak również zawiadomienie o zakończeniu postępowania i o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały poddane procedurze obwieszczenia, tak aby o związanych z tym faktach miał szanse dowiedzieć się najszerszy krąg potencjalnie zainteresowanych. W ten sposób podmioty będące stronami postępowania miały możliwość wzięcia udziału w postępowaniu, czyli m.in. wglądu w akta, składania wniosków dowodów itp. Kolegium podkreśliło również, że co do zasady w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pki 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot, który był stroną postępowania i był zawiadamiany o poszczególnych czynnościach, w tym o wydaniu decyzji, organ może wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. 5. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: I. naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w ramach weryfikacji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania analizuje się, czy w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 KPA, co skutkowało niedokonaniem właściwej weryfikacji Zaskarżonego Postanowienia i pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania, podczas gdy: a) postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów: pierwszego - polegającego na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania oraz drugiego - polegającego na weryfikacji, czy wystąpiła przesłanka wznowieniowa oraz na wydaniu rozstrzygnięcia o istocie sprawy; b) SKO weryfikując postanowienie Burmistrza (dotyczącego pierwszego z ww. etapów) powinno było przeanalizować, czy Burmistrz zasadnie wskazał na niespełnienie przesłanek formalnoprawnych wznowienia postępowania (np. czy wniosek został złożony w terminie); c) brak przeprowadzenia weryfikacji w powyższym zakresie świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy oraz pozbawieniu skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania; II. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie przez Burmistrza kręgu stron postępowania w prowadzonym wcześniej postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zwalnia Burmistrza z obowiązku ponownego przeprowadzenia analizy oraz ustalenia kręgu stron w odrębnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji lokalizacyjnej (tj. postępowaniu w innym przedmiocie, dotyczącym innego obszaru jak i toczącego się w innym okresie), co skutkowało wadliwym uznaniem przez SKO, że Burmistrz ustalił strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej, prawidłowo dokonywał doręczeń w toku postępowania i Właścicielce był zapewniony aktywny udział w postępowaniu, podczas gdy: a) organy administracji publicznej mają bezwzględny obowiązek każdorazowego i odrębnego ustalania kręgu stron w każdym postępowaniu - nie mogą one bezrefleksyjnie przenosić ustaleń z innych postępowań; b) niezależnie od powyższego brak jest możliwości swobodnego przenoszenia ustaleń dotyczących kręgu stron z innych postępowań dotyczących nietożsamych przedmiotowo inwestycji (krąg stron może się w takich sytuacjach różnić - zwłaszcza w sytuacji, gdy teren inwestycji jest (zgodnie z wnioskiem) inny, jak w analizowanym przypadku); c) brak możliwości bezrefleksyjnego przenoszenia ustaleń dotyczących kręgu stron z innych postępowań prowadzonych w ramach procesu inwestycyjnego wynika również z odmiennych norm prawa materialnego, które w tychże postępowaniach odmiennie mogą kształtować interes prawny - tym samym modyfikując krąg stron postępowania; d) odmienny pogląd zakładający bezrefleksyjne przenoszenie ustaleń faktycznych dotyczących stron pomiędzy postępowaniami jest sprzeczny z wykładnią systemową przepisów KPA prowadząc do naruszenia przepisów proceduralnych (w tym m.in. art. 7, 77 i 80 KPA) oraz prowadząc do ryzyka oparcia rozstrzygnięcia o wadliwy stan faktyczny, co może dawać podstawy m.in. do wznowienia postępowania; III. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym przyjęciu w zaskarżonym postanowieniu, że Burmistrz prawidłowo ustalił katalog stron postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji lokalizacyjnej, co skutkowało uznaniem, że skarżącej został zapewniony aktywny udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji lokalizacyjnej oraz nie doszło do wystąpienia przesłanki wznowieniowej, podczas gdy: a) w materiale dowodowym sprawy brak jest dowodów na to, że Burmistrz w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej (nie zaś w odrębnym postępowaniu w odniesieniu do wydania decyzji o warunkach zabudowy) przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania; b) wręcz przeciwnie - zarówno Burmistrz jak i SKO we wcześniejszych dokumentach urzędowo potwierdzili, że nie było przeprowadzane odrębne postępowanie w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej IV. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art, 144 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza odmawiającego wszczęcia postepowania wznowieniowego w odniesieniu do postępowania zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy skarżąca zgłosiła wniosek w terminie oraz nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji lokalizacyjnej z uwagi na nieustalenie kręgu stron tegoż postępowania przez Burmistrza oraz wadliwe dokonywanie doręczeń przez Burmistrza w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto skarżąca wskazała, że w decyzji lokalizacyjnej brak jest oznaczenia stron (adresatów decyzji). W pierwszym postanowieniu SKO urzędowo stwierdzono zaś, że w aktach postępowania zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej brakuje wykazu stron. Co więcej w drugim postanowieniu Burmistrz potwierdził, że nie przeprowadzał odrębnych ustaleń w zakresie ustalenia stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Powyższe świadczy o wydaniu decyzji lokalizacyjnej z pominięciem jednego z elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej, co stanowi podstawę do: stwierdzenia nieistnienia decyzji lokalizacyjnej, ewentualnie do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej - w trybie przewidzianym w art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację wspierającą sformułowane zarzuty. 4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, oceniając podniesione w niej zarzuty jako niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot skargi stanowi postanowienie Kolegium z dnia 7 kwietnia 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z dnia z dnia 18 grudnia 2024 r., którym organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia 12 lipca 2023 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie oczyszczalni ścieków przy szkole podstawowej, na nieruchomościach oznaczonych nr ewid.[...] i [...] położonych w obrębie K. , gm. D. . Zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowym. Wyjaśnić zatem należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Powołana instytucja stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W związku z powyższym przepisy jej dotyczące wymagają ścisłego stosowania. W myśl art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem przed wydaniem takiego postanowienia organ bada, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wynikające z art. 145 § 1 k.p.a., a także czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. W sytuacji, gdy podanie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Tylko jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości, wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, to organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało, pomimo, że jak podnoszą organy niesporną była okoliczność, że skarżącej przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza. Organ pomimo, że osoba wnosząca podanie posiadała zdolność procesową i była stroną zakończonego ostatecznie postępowania, a w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania wydał postanowienie o odmowie jego wznowienia, czym w ocenie sądu naruszył treść art. 149 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia nie mogły być czynnościami procesowymi i nie mogły w sposób procesowy zweryfikować twierdzeń strony. W niniejszym postępowaniu organ przedwcześnie uznał, że istnieje oczywisty brak związku przyczynowego pomiędzy wskazaną przez stronę podstawą wznowienia, a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie. Dopiero bowiem wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1, otwiera fazę merytoryczną w ramach trybu wznowienia postępowania, a w pierwszej kolejności badanie przyczyn wznowienia. Zaprezentowane stanowisko organów obu instancji jest zatem wadliwe, bowiem we wstępnej fazie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie bada się spełnienia przesłanek wznowieniowych, w szczególności w sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy, badania jego legitymacji procesowej, jak również ewentualnego jego pominięcia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Zaakcentowania wymaga, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestie z tym związane muszą być badane w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Z tej racji gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 § 1 k.p.a., ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym (prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego), a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania oraz odniesie się do argumentów strony. Przy czym szczegółowego wyjaśnienia wymaga, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie wynikającym z treści art. 148 § 1 k.p.a., skoro jak wskazał Burmistrz w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2024 r. "Niewątpliwie z akt sprawy wynika, że wiedza Pani K. dotycząca wydawanych decyzji i postanowień była dużo wcześniejsza, niż wskazana w treści wniosku o wznowienie postępowania data 25 kwietnia 2024 r." Poza powyższym sformułowaniem próżno szukać w uzasadnieniu tego postanowienia jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. SKO rozpatrując sprawę w postępowaniu zażaleniowym w ogóle nie odniósł się do kwestii terminowości wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, zaś przeszedł do merytorycznego badania wystąpienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W kontekście powyższych uwag należy wyraźnie zaznaczyć, że rozstrzygnięcie organu i jego uzasadnienie stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne i prawidłowo uzasadnione, bowiem ma ono kluczowe znaczenie dla jej adresatów, pozwala poznać tok rozumowania organu. W tym miejscu należy też podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie akcentuje się, że wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza, że kwestia zachowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania została ostatecznie przesądzona, a organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. J. Bortkiewicz L. Kleczkowski M. Pawełczak